承接政府购买服务，社会组织如何提高“能动性”？

近些年来，政府向社会组织购买公共服务行为趋向成熟，社区服务、医疗卫生、青少年教育、扶贫致富等公共服务领域都能看到社会组织参与的身影。然而，社会组织的承接能力却不容乐观，如果不解决这一问题，不仅社会组织自身的发展受到制约，政府向社会组织购买服务的效益也会低于期许。

全国政协委员王名在今年的提案中建议政府安排专项资金培育社会组织，加强社会组织的能力建设，让社会组织能够通过参与购买服务逐步发展壮大起来，真正成为公共服务和社会治理的参与主体。那么，如果政府出手，那社会组织自身应该怎么办呢？本网就此采访了上海市慈善教育中心副主任徐本亮和华南师范大学讲师褚蓥。

承接政府购买服务

社会组织如何提高“能动性”？

可提供更专业化服务

善达网：政府向社会组织购买服务的意义是什么？请你从国家治理需要和社会组织作用本身两个角度来分析一下。

徐本亮：政府购买服务的意义体现在四个方面：首先，这是政府转变职能的一个非常重要的一种途径，因为新一届政府已经明确提出要简政放权，但是需要社会做的，就应该让社会做。

其次，就是可以扩大公共报务。原来的公共服务由政府直接提供，但在社会发展过程中，一些新的公共服务的需求，政府已经没有办法承担，只能通过政府购买服务，由社会组织来完成，可以更好地满足社会多元化需求。

第三，还有助于培育发展社会组织。我国社会组织总体数量还很少，而最大的发展瓶颈就是资金。通过政府购买服务，可以解决社会组织起步的资金问题，进而提高发展的能力。

最后，可以提供更专业化的服务。一般来讲，社会组织解决社会问题有其专业性，有自己的优势和长处。而政府或事业单位专业化程度和服务有效性就没那么高。

另外，我国要建立现代治理体系和实现治理能力现代化，离不开社会组织作用的发挥。通过政府购买服务，可以更好地发挥社会组织在社会治理和社会事业当中的主体作用（社会治理三大部门：政府、企业、社会组织），特别是在公共服务领域里的作用。

褚蓥：政府购买服务是提升治理能力的重要方式。根据新公共管理理论，要改革政府的社会治理模式，提升政府“3E”，即经济、效应和效益(Economy, Effectiveness, andEfficiency)，就需要引入市场机制。这也就是说，要推动国有企业的私有化和公共服务的市场化。其中，公共服务的市场化，就包括采用契约的方式，采购社会主体提供的公共服务。在这一过程中，政府可以实现三个效果：第一，提升行政效率；第二，提高公众满意度；第三，减少行政雇员数量。

对于社会组织而言，采用购买服务的形式，也是提升其运营效率的一种有效方式。在此之前，由于社会组织长期处于政府的管控之下，由政府直接资助，缺乏市场能力，效率低下，提供的服务质量糟糕，社会公众投诉不断。其服务水平甚至比政府还要低，在社会上也处于绝对的弱势地位。购买服务方式的引入转变了原有的绩效评估模式，即从对组织身份的认同转向对项目产出的关注。在这个过程中，社会组织的市场敏感度提升了，服务水平改善了，运营效率也随之提高。

政府配套机制不健全

善达网：政府购买社会组织服务是一个复杂的系统过程，在你看来，目前我国各级政府购买服务存在什么问题？

徐本亮：首先，政府对购买服务的认识不足，缺乏动力。按国务院文件要求，政府购买服务是要纳入财政预算的。而很多地方政府却没有按文件做。很多地方政府购买服务的资金大都来源于福利彩票。

其次，很多地方政府根本不清楚怎么买、买什么。这就造成招投标或者公益项目申请书等内容不完善，缺乏一些项目的基本要素，甚至对人数、目标都没有具体要求，以致社会组织不能按要求来提供。

第三，政府主管购买服务的部门和相关人员缺乏专业知识，以致不能准确地挑选机构来具体实施。

第四，少数地方存在寻租现象。政府购买有资金，但存在一些潜规则，甚至有的地方社会组织在购买服务中标后还要返还资金。

第五，就是资金分配不合理。由于很多社会组织政企不分，以致购买服务成为从“左口袋到右口袋”的游戏。比如，有一个街道办新成立了21个社会组织，结果我了解后发现，有17个组织的法人都是街道里的领导干部。

第六，人工费用是政府购买服务的项目经费中最大的一笔开支。但很多政府在购买服务中都没有考虑项目的人员经费。这就造成社会组织在做项目时对发生的人工费用和其他建设成本做假账。

最后，因为政府不懂，而且政府过去做的事情往往只追求形式。在政府购买服务的考核上，往往就会把活动当项目，把产出当成果。所以有时候政府在购买服务上虽然钱花得轰轰烈烈，合作也搞了不少，但真正的服务对象并未受益，社会问题最终没有得到有效解决

褚蓥：目前，在政府购买服务中，存在多方面的问题，包括操作不规范，监管不到位，项目产出差等。

这些问题的根源并不在于购买服务本身，而在于与购买服务相配套的机制不健全。购买服务的顺利运转需要：（1）完善的市场机制；（2）成熟的社会环境；（3）健全的法制体系。比如，目前，在公共服务领域市场化改革中普遍存在私人与政府代理人合谋压低公共物品转让提供权的价格，或者个人在获得公共物品供应的垄断权后，任意提高其消费价格；或政府主管人员被公共物品提供者收买，不能尽监督之责等现象，这样一来，不但不能实现降低公共服务的成本、提高公共服务的效率和质量的初衷，很有使公共服务市场化又会成为国有资产流失的一个新的黑洞，成为官员腐败一个新的渊薮，导致公共服务的成本更高，效率更低，质量更差，从而很容易使公共服务市场化因为普遍失控和腐败而失败。而造成这一问题的根源在于市场机制的不健全。因此，目前，这些因素在我国都是相对薄弱的，甚至有部分因素是欠缺的。

社会组织效能仍低下

善达网：你对于中国社会组织的整体发展现状如何看待？在购买政府购买服务上面，社会组织的承接能力建设上存在哪些问题？

徐本亮：从社会组织上来看。社会组织在数量上、规模上总体还很滞后，所以有的地方出现政府购买力很大，但真正能承接购买服务的组织太少，特别是哪种直接能提供服务的ＮＧＯ组织太少。你看现在很多地方都是什么组织？都是一些社团、协会。其次，社会组织的专业素质不高，很多社会组织好像什么都做，但什么也做得不精。第三，社会组织内部治理结构不健全，突出表现就是理事会形同虚设，不起作用。很多机构就是由主任、秘书长一个人说了算；还有的机构正副不分，官民一体。第四，社会组织整合社会资源的能力不强。就是说现在有的社会组织只是单纯领先政府购买，如果哪一天政府没有购买了，它就没有资源而活不下去了。最后，社会组织的公信力信偏低。包括有的打着公益的旗号做公益，实际上是在把公益作为生意来做，它们的财务管理和项目实施中都存在很多问题。

这里还需要提及一点，就是作为承接政府购买服务的第三方服务机构，实际上应该帮政府把好关，让政府真正地把宝贵的资金用到能够产生成果的项目当中，但现在第三方机构却面临自身能力不足的问题。因为它没做过什么事情，有的甚至在接受了委托以后才去招人，这怎么能做好？

其次，第三方机构在聘请专家方面存在很大问题。很多所谓专家没有这方面的知识和经验，他们看不出项目哪里存在问题，以致购买服务程序上不是很规范。

最后，就是第三方机构在前期的培训、个性化的辅导、项目的优化等方面做得都不到位，项目目标不清、对象不清，最后造成整个项目的质量不是太高。更重要的是，事后的评估只看搞子多少场活动、服务了多少人，却忽视了项目的具体成果的评估。结果呢，很多承接了购买服务的社会组织每天在忙于应付项目计划书里要求完成的活动场次、人数就可以了。

褚蓥：目前，社会组织发展状况存在较大问题：第一，行业生态不健全。社会组织领域需要多层次，各类型组织的共同参与。而目前，北方大型组织偏多，南方小型组织偏多，却没有一个地区有完善的行业生态。在这种环境下，整个社会组织领域就无法实现多元化、协同性发展，而只能往一个方向相互挤压各自的生存空间。第二，社会组织效能低下。目前，社会组织的效能偏低，承接政府职能转移能力不足是有目共睹的问题。为此，各地政府也先后拿出了组织孵化、组织培育的办法。但由于组织能力建设非一朝一夕之功，因此，目前成效还不太明显。第三，其他各类问题，专业人才不足，制度障碍明显，行业价值链缺失，市场化程度很低，等等。

目前，最大的问题是，过度注重项目执行能力培育，而不注重其他能力培育。据我所知，目前政府投入了大量的经费，用于培育社会组织的项目执行能力，以及专业团队建设，但在其他能力建设方面投入较少。但事实上，社会组织的健康发展，以及承接政府职能能力的提升，无法单靠提升组织项目执行能力一项实现。其需要从多个角度同时切入，共同施力。比如，如果不提升社会组织品牌建设、公益募捐等能力，那么社会组织就只能依靠政府的资金投入而存在，其依旧缺乏市场能力。最终，其将又演变成二政府，唯政府的行政命令而运营，对社会和公众的需求不敏感，服务水平和运营效率依旧无法得到提升。

因此，要想提升社会组织承接政府职能的能力，就必须从提升社会组织的综合能力入手，而非仅仅关注一项能力建设。

此外，能力建设中还存在着方式方法的问题，特别是现有能力建设中培训的比例占到过大，实操的比例不足。而且，能力建设不能仅仅提留在能力建设本身，更应注重资源的对接，由此才能真正提升社会组织的社会影响力和实际运营绩效。

关键是创新能力

善达网：社会组织应该从哪些方面来提高承接政府购买服务的能力？

徐本亮：社会组织需要提高四个“力”。第一，提高公信力。这是社会组织的生命线，没有公信力，政府将来不会来购买其服务的。

那么如何提高公信力呢？首先要提高认识，没有公信力，就没有机构的存在和发展。其次，要发挥理事会的作用，完善理事会的治理结果。第三，建立内部规范的管理制度。

第二，要提高学习力。包括什么是项目？如何去做项目？项目怎么运作？政府的相关政策是怎样的？等等。

第三，要提高执行力。社会组织服务不仅仅要搞活动、凑人数，而是一定要作出让服务对象受益和改变的成果来。

第四，要提高创新力。政府不可能只给一个项目买单，因为政府需求在不断发展，在变化着。所以社会组织要不断地根据社会需求开发新的项目，只有项目不断创新，才能源源不断地从政府那里得到资金的支持。

褚蓥：关于提升社会组织能力的问题，是一个系统工程，包括三个层面：第一，政府管理机制转变。政府应该逐步转变原有的“淹没式”管理模式，进而转变为市场化的监管模式。在此基础上，政府应逐步向社会组织领域引入市场机制，健全法律制度，从而推动社会组织效能化转变。第二，社会环境营造。社会组织能力提升，绝非仅事关政府和组织，能关乎社会整体环境。比如，在市场化机制引入方面，如果社会环境不成熟，那么这一探索就必然碰壁。因此，社会环境的营造对于效能化尤为关键。第三，组织能动性提升。能力提升最重要的基础在于组织本身。组织能动性提升了，对市场反应更为积极敏感了，那么其就有突破障碍，战胜挑战的动力。反之，如果组织没有能动性，那么其就只能在社会的不断演进中慢慢消亡。

来源：善达网 作者：马广志

（