浅谈对未年报企业的惩戒措施

  

浙江省温州市工商局  

 

    2014年我国进行商事制度改革后，以信用监管为核心的事中事后监管，将是今后监管市场的主要模式。而企业年报公示制度作为实施信用监管的基础性工作，正不断的在发挥作用。对未年报的企业，国家规定了一系列的法规政策，各地也在积极建立相应的联合惩戒机制。不过，我国社会信用体系还不完善，年报制度也还处在初级阶段，离形成“一处违法、处处受限”的局面还存在一定的差距。本文着重分析现有未年报企业的惩戒措施及“短板”，并提出笔者的个人想法。

 

    一、现对未年报企业的惩戒措施

 

    截至2015年11月底，全国未年报企业近260万家，而浙江省未年报企业11.5万家，温州市未年报企业1.2万家。目前对未年报企业根据相关的法规和政策，有以下三种惩戒措施：

 

    1、列入经营异常名录。根据《企业信息公示暂行条例》规定，企业未按照本条例规定的期限公示年度报告的县级以上工商行政管理部门列入经营异常名录，并通过企业信用信息工商系统向社会公示，同时在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中对被列入经营异常名录的企业予以限制或禁入。

 

    2、列入严重违法企业名单。根据《企业信息公示暂行条例》规定，满3年未依照本条例规定履行公示义务的，由国务院工商行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府工商行政管理部门列入严重违法企业名单，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。在承担和经营异常名录同样的限制外，被列入严重违法企业名单的企业法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。同时《严重违法失信企业名单管理暂行办法》中，增加了其被“列为重点监管管理对象”。

 

    3、受《备忘录》的联合惩戒。2015年9月14日，发展改革委、国家工商总局等38个部门印发了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》（以下简称《备忘录》），对吊销营业执照、列入经营异常名录和严重违法失信企业名单予以联合惩戒，包括融资授信限制、限制成为海关认证企业、列为检验检疫失信企业、禁止受让收费公路权益等措施。

 

    二、现对未年报企业惩戒措施的“短板”

 

    商事制度改革后“宽进严管”局面正在逐步建立，事中事后监管的重要性尤其突出，而对未年报企业的惩戒措施凸显了“严管”。根据以往年检的数据，估计未年报企业至少每年将以企业基数的5%增加，其数量是非常可观的。虽然对未年报的惩戒措施已初步建立，但还存在“短板”之处。

 

    1、法律制度不全。完备的法律制度是执行的基础，其必须规定执行的依据、执行的操作部门、执行的操作流程、执行的监督责任等，这样我们执法部门才能得心应手。但无论是《企业信息公示暂行条例》，还是《严重违法失信企业名单管理暂行办法》都只笼统的规定了对未年报企业的处置内容，而没有其他细化的规定，且前者为法规，后者为部门规章，在效力上都达不到法律这个级别。

 

    2、执行力度不够。惩戒的抓手太少和部门之间联合的机制不全也是造成执行力度不够的原因之一。根据条文，市场监管（工商）部门对未年报企业的惩戒措施是公示、限制授予荣誉称号、法定代表人资格受限和列为重点监管对象。而大部分未年报企业并不在乎这些惩戒措施，因为他们实际上已不需要企业主体资格，至于法定代表人资格受限也非一时所用，且所需再用的法定表人比例非常少。而对于其他部门的执行，虽然《备忘录》梳理了相关条文内容和具体执行的部门，同时要求建立信息交换机制，但是其他部门是否有执行到位并不得知。

 

    3、责任监督没有。没有监督的法律条文在落实上就会显得乏力，在现有的法规条文中都没有对未年报企业处置方式进行监督，若无公示、继续授予荣誉、法定代表人资格不受限等，那么执行部门将承担怎么的法律责任，都无依据所言。而《备忘录》只是一部备忘录，从形式上注定了它缺少监督这必要一环节。

 

    三、加大对未年报企业惩戒措施的力度

 

    在列举了未年报企业惩戒措施和分析其“短板”后，笔者认为还应从系统内外两方面加大对未年报企业惩戒措施的力度。

 

    （一）系统内增加监管抓手

 

    像前文所提，系统内的监管抓手甚少，难以对这些失信主体采取约束措施，这与法律制度不健全有关。因此探索在现有法律依据下，增加对未年报企业的惩戒措施是及其重要的。

 

    1、探索实施吊销程序。在年检时代，对未年检企业进行吊销是一件有法有据的工作，但随着年检制度的没落，吊销工作也随之终结。不吊销，那么未年报企业进入经营异常名录和严重违法企业名单后，其经营主体资格一直存在，但是大部分未年报的企业处于停止状态，而每年不断增加的数量会影响我们不断的重复工作，加大工作量，也会影响整个社会经济，日积月累，成为社会经济的一个“毒瘤”。虽然现有的法律没有规定对未年报企业进行吊销，但是长春市工商局2015年底对4500多户无正当理由超过六个月未开业或者开业后自行停业连续六个月以上的企业进行吊销营业执照这一做法，寻找出一条类似的路径去处理这些未年报企业，不时为新的创举。当然我们还应更加的去研究吊销的法律依据、证据的采集、程序步骤等，更加合法合理的去处理。

 

    2、增加变更事项提示。目前,年报系统没有和我们系统内的准入系统相联，未年报的企业依然可以变更登记事项。因为现在注册窗口和企业监管是两个科室，窗口办理人员并不知道该企业是否进行年报，当企业要求变更法定代表人、经营地址、注册资金、经营范围等时，都是能如期办理，但是其缺陷是明显存在的。如企业在被列入严重违法企业名单前，恶意的变更法定代表人，造成后法定代表人准入资格受限；如企业被列入严重违法企业名单后，企业要求变更法定代表人，是否准入变更，若变更后企业继续不年报，那么对新的法定代表人资格是否受限，若不变更，没有依据可言。因此，笔者建议可以在准入系统中做提示处理，类似于现在企业被立案后生成案件提示一样，在工作提示中增加“该企业未进行年报”，当企业来办理变更时，对其受限。根据工作经验，当窗口对企业受限后，企业都会积极的去解决提示问题，很好的解决了基层碰到的难题，对我们工作极其有利。

 

    3、重新启用信用等级。经过省、市、县（区）多年的工作推动和开展，浙江省企业信用监管评价等级已经被政府、部门、企业所认可，在各级评优评先、招投标、资格认证、小额贷款公司的设立等方面都发挥着作用，深入人心，时至今日，还有企业来询问自己的企业信用等级，并希望能有所提升。但从去年7月开始，因为企业经营异常名录、严重违法企业名单等指标尚未纳入工商信用监管评价指标体系，因此暂停工商信用监管评价结果，暂时停止向各类市场主体反馈工商信用监管评价报告。省局的这一做法是极其负责的。因此建议，省局能及早修改企业信用监管评价指标体系，将企业未年报的情形纳入指标体系，及早供基层实用。

 

    （二）系统外完善联合惩戒

 

    根据社会信用体系的任务与分工，对未年报企业进行联合惩戒是大势所趋。发挥部门职能的作用，让失信企业处处受限，使其能不断去完善企业自身，从而提升整个社会的信用价值度。

 

    1、落实《备忘录》的执行。《备忘录》的出台对部门联合惩戒迈出了重要一步，在国家层面有了惩戒的依据，但是对企业真正产生刺激效果，则需要更加具体的操作性制度。一是落实《备忘录》层级转发。《备忘录》2015年9月发布后，省级和市级都没有进行具体的转发，以致在基层不能以此为依据和其他部门确定更具体的操作程序。因此建议可以效仿2014年底21个部门联合发文的《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，在省级政府层面和市级政府层面都进行了转发，或者能过更有效的梳理后进行转发，要求贯彻执行的文件。二是落实工作机制。各层级部门应根据《备忘录》的要求，建立相应的工作机制，或者在文件层级的转发的基础上，建立政府部门间统一的工作备忘录，包括具体操作执行程序、操作执行期限、通报机制、信息交换机制、责任监督机制等，强化履职能力，切实对未年报企业形成强大震慑力。

 

    2、扩展联合惩戒方式。除《备忘录》规定的联合惩戒模式外，还可以与其他部门合作，扩展其他联合惩戒方式。一是在日常工作中，当其他部门发来《征求意见稿》时，可以适当的加入列入异常经营名录和严重违法企业名单的企业在他部门的禁止或限制。二是可以积极与当地部门联系协商，建立其他联合惩戒方式。鹿城在“区企业信用联合征信平台”上及时录入异常经营名录，实现部门间依法履职信息的互联互通，同时下步依托区企业信用建设小组平台的优势，在税务、社保缴纳等对企业有直接影响力的方面进行扩展，形成联动响应、分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局。

 

    3、增加社会惩戒力量。无论何时，社会监督惩戒力量都是不容忽视的。正确发挥社会惩戒模式，往往会事半功倍。一是发挥行业协会、商会的惩戒作用。协会、商会在企业中发挥着举足轻重的作用，因此不妨积极与其建立沟通机制，在他们内部评选或者开展其他工作时对未年报企业进行禁止或限制，从而能扩展惩戒机制面。二是发挥舆论宣传的惩戒作用。当前处在联合惩戒的初级阶段，部分企业还没有意识到未年报所带来的影响，因此可以多渠道、多方式的宣传惩戒的影响。如可以通过当地的政府网站、部门网站、信用网站披露未年报企业和惩戒方式；可以通过各类会议向企业宣传；可以通过向社会发布典型惩戒案例来警示企业。