行政备案的概念及法律属性分析

行政备案作为一种常见的行政管理手段,在法律法规中的出现频率很高。但是众多的法律文件却没有对行政备案的概念和属性有明确的界定。由于立法者在法律文件中以生活用语的方式使用备案这一词语,却并不对之加以限定与说明,显得过于随意。立法的含混不清给实践带来了诸多的困惑和烦扰。实践中,审批、批准、许可、备案等法律概念之间的关系不甚明了,《行政许可法》自身也没有对行政许可的范围划定清晰的界限。于是实践中便出现了行政机关以“备案”的名义,规避《行政许可法》的规定,巧立名目,以“行政备案”之名,行“行政许可”之实。备案行为的类型复杂、规定散乱,难以用一种思维、一种认识来理解林林总总的行政备案。有关的规定不完善,操作相差,备案机关的审查义务不明确,导致审查职权与责任承担存在冲突,最关键的是,备案的性质迷糊不清,影响了备案的效力。基于此,本文论述的核心就是行政备案的概念和法律性质。 笔者认为行政备案是指行政机关为收集与行政管理相关的信息,加强行政监督检查,依法要求公民、法人和其它组织报送与行政管理有关的材料,并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。公民、法人和其他组织不报送材料的,不影响其从事相关行为。就行政备案的法律属性,若从行政机关的角度观察,行政机关对于备案材料仅具有形式审查的义务,行政备案在行为类型上应归属于事实行为;若从相对人的角度观察,由于行政备案并不影响相对人的实体权利义务,无论是否备案都不影响相对人从事相关活动的自由,因此行政备案对于相对人而言是一种程序上的义务。 本论文的主体主要包括四个部分。 第一部分,首先由董正伟诉中国工商银行股份有限公司北京市分行储蓄存款合同纠纷一案,引出行政备案。针对其中对备案性质的争议,表明文章的主题,并且对行政备案的现状与问题进行简要概括。 第二部分,针对行政备案的概念,从既有的文献、法律法规的规定以及行政程序的角度考察行政备案,并结合《广州市行政备案管理办法(征求意见稿)》的相关条文,对行政备案的概念作出界定。 第三部分,在廓清概念的基础上,指出行政备案的性质。通过对备案性质诸多解释的介绍,以及行政备案与类似行政行为的比较,从两个角度审视行政备案。从行政机关的角度看,行政备案归属于行政事实行为。从行政相对人的角度看,行政备案是一种程序性义务。 第四部分,回归篇首提出的案例,分拆行政备案的定义和性质,针对该具体案件分别进行简单说明。 本论文主要采用了文献综述、比较分析、理论联系实际等研究方法。