在环境行政执法实践中，存在大量的国家环保部门规范性文件，发挥着重要的作用。对于一些具体环境行政事务，国家环保部门依法定职权和法定程序颁行的规范性文件起到的是构筑法律、法规和规章与具体环境行政执法行为之间桥梁的作用。另外，基于政策的推行或紧急情况下的应急考虑，在某些行政活动暂时没有法律法规规定的前提下，国家环保部门也可以依法定职权和法定程序颁行具有普遍约束力的规范性文件。考虑到我国司法机关对环境行政行为的审查标准，加上依法行政的要求和环境行政执法的实践来看，国家环保部门规范性文件不能作为环境行政执法的直接依据。环境行政执法机关作出行政决定的结论部分设定了行政相对人的权利和义务，应当以法律规范为依据，不应当以规范性文件为依据。《环境保护部规范性文件合法性审查办法》第4条规定：“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他不得由规范性文件设定的事项，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。”而对于如何适用法律和认定事实，则可以规范性文件为依据。对于法律规范的含义应作怎样的理解或者哪些事实属于法律规范所调整的事实，法律规范不可能做出具体规定。环境行政执法机关工作人员虽然可以通过自己对法律规范的理解来认定某一事实是否属于法律规范所调整的事实，但如果规范性文件对此作了详细而明确的规定，则环境行政执法机关工作人员就应当以此作为依据，而不能仅凭自己的理解作随意的判断。
《现行有效的国家环保部门规范性文件目录》（环境保护部公告2016年第71号），公布了现行有效的400件规范性文件。
关于印发《环境保护部规范性文件合法性审查办法》的通知
环办政法[2016]52号
机关各部门：
为了全面推进依法行政，落实国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求，进一步加强环境保护部规范性文件的合法性审查工作，我部制定了《环境保护部规范性文件合法性审查办法》（见附件）。现印发给你们，请遵照执行。
附件：环境保护部规范性文件合法性审查办法
环境保护部办公厅
2016年5月19日
附件
环境保护部规范性文件合法性审查办法
第一条 为全面推进依法行政，提高环境保护管理制度建设质量，根据《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要》和《环境保护部工作规则》，结合环境保护管理工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，是指为执行环境保护法律、法规、国务院法规性文件和部门规章的规定，由环境保护部依照法定权限和程序制定并公布，影响环境保护管理相对人权利和义务，具有普遍约束力并能够反复适用的文件。
原文转发国务院的文件，制定规范本部门内部工作管理制度的文件，以及发布对具体业务工作进行检查部署的文件，不适用本办法。
本条第一款所指法规，包括行政法规和党内法规。
第三条 规范性文件规定的事项应当属于执行法律、法规、国务院法规性文件和部门规章的规定，并且需要制定规范性文件的事项。
第四条 规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他不得由规范性文件设定的事项，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。
第五条 政策法规司负责对规范性文件进行合法性审查。
第六条 规范性文件应当报经部常务会议或者部长专题会议审议，并经部领导签批同意后发布。
第七条 规范性文件实行统一登记、统一编号、统一印发。
自本办法生效之日起，办公厅启用“国环规”发文字号发布规范性文件；未以“国环规”字号发布的其他各类文件，不属于规范性文件。
第八条 负责起草工作的司（办、局、中心）完成规范性文件初稿后，应当征求部内其他有关司（办、局、中心）和有关直属单位的意见，并根据反馈意见，对初稿进行修改，经司务会议审议或者经主要负责人签批同意后，形成规范性文件征求意见稿。
第九条 规范性文件征求意见稿规定的事项涉及国务院其他有关部门的职责的，负责起草工作的司（办、局、中心）应当主动征求有关部门的意见。
第十条 规范性文件征求意见稿规定的事项涉及有关地方人民政府、省级以下环境保护主管部门职能的，负责起草工作的司（办、局、中心）应当主动征求有关地方人民政府、省级以下环境保护部门的意见。
第十一条 规范性文件征求意见稿拟设定的制度影响公民、法人和其他组织利益的，应当采取座谈会、论证会、听证会等形式广泛征求意见；必要时，应当通过环境保护部网站、中国环境报或者其他媒体向社会公开征求意见。公开征求意见的时限不得少于十个工作日。
第十二条 负责起草工作的司（办、局、中心）根据征求意见的情况，对征求意见稿进行修改，形成规范性文件草案送审稿，经主要负责人签批同意后，提交政策法规司进行合法性审查。
负责起草工作的司（办、局、中心）与部内其他有关司（办、局、中心）、国务院有关部门、有关地方人民政府或者省级以下环境保护主管部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商仍不能达成一致意见的，负责起草工作的司（办、局、中心）应当在规范性文件草案送审稿起草说明中说明情况和理由。
第十三条 负责规范性文件起草的司（办、局、中心）提交政策法规司进行合法性审查时，同时附送下列材料：
（一）规范性文件草案送审稿和起草说明；
（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、国务院法规性文件和部门规章的名称或者复印件；
（三）汇总的主要修改意见和修改意见的采纳情况；
（四）其他相关材料。
前款第（一）项规定的起草说明，应当包括规范性文件的制定目的、制定依据、必要性和可行性、起草过程、对草案送审稿主要问题的协调情况和其他需要说明的事项。
第十四条 政策法规司应当自收到规范性文件草案送审稿有关材料之日起十个工作日内，完成规范性文件的合法性审查工作。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的，可以适当延长审查时限，但最长不得超过二十个工作日。
在审查过程中，政策法规司认为规范性文件草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的，可以组织召开座谈会、协调会、专家论证会等听取意见，必要时可以组织实地调查。
第十五条 政策法规司应当对规范性文件草案送审稿的下列事项进行审查：
（一）是否符合法律、法规、国务院法规性文件和部门规章的规定；
（二）是否属于执行法律、法规、国务院法规性文件和部门规章的规定，并且需要制定规范性文件的事项；
（三）是否属于环境保护部的法定职权范围；
（四）是否有不得设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他不得由规范性文件设定的事项；
（五）是否有减损公民、法人和其他组织的合法权益或者违法增加公民、法人和其他组织的义务的内容；
（六）是否与环境保护部已有的规范性文件相协调、衔接；
（七）其他需要审查的内容。
第十六条 政策法规司对规范性文件草案送审稿提出合法性审查意见，反馈负责起草工作的司（办、局、中心）。
规范性文件合法性审查意见的式样由政策法规司予以规范。
第十七条 负责起草工作的司（办、局、中心）应当研究政策法规司提出的合法性审查意见，并将研究后的处理情况，连同规范性文件草案、起草说明以及相关材料，一并提请部常务会议审议或者部长专题会议。部常务会议或者部长专题会审议通过后，报请部领导签批同意后发布。
负责起草工作的司（办、局、中心）对政策法规司提出的合法性审查意见有异议的，应当与政策法规司进行协调；经协调不能达成一致意见的，负责起草工作的司（办、局、中心）可以说明有关情况和理由，或者提出备选方案，连同规范性文件草案，一并提交部常务会议或者部长专题会议讨论决定。
第十八条 规范性文件未经合法性审查的，不得提请部常务会议或者部长专题会议审议。
第十九条 规范性文件应当公布；未经公布的，不得作为环境保护管理依据。
第二十条 本办法自2016年6月1日起施行。
注：以上部分内容摘自曹晓凡著《环境行政执法实务操作与案例指引》（中国民主法制出版社2016年版）。
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