蔡惠萍 李月兰
2011年镇江全市高新技术产业实现销售收入2142.36亿元，比去年同期增长42.12%，占全市规模工业销售收入的42.71%；完成利税200.48亿元，比去年同期增长45.89%，占全市规模工业利税的43.21%。镇江高新技术企业的快速发展，助推了全市经济转型升级，也已成为我局重点税源户的中坚力量。但根据对我市高新技术企业（以下简称高企）进行的风险调研结果显示，高企优惠政策执行中存在较大的税收执法风险。本文就存在的主要执法风险及产生原因进行了分析，提出了加强风险防控的建议，希望对基层有所帮助。
一、高企税收管理中存在的主要执法风险
（一）研究开发费用的确定存在争议
《高新技术企业认定管理办法》要求企业的研究开发费用总额占销售收入总额的比例达到一定标准，并实行专账管理。研发费用的审核中发现以下风险点：
（1）研发费用未单独分开核算和专账管理。部分企业未在科目设置上单独设置研发费用，也未对研发项目进行相应的费用归集。
（2）研发费用的归集数据不准确。主要表现在研发人员的工资计算归集不准确，部分企业研发人员年平均工资与生产工人工资相差很大，研发人员工资计算或人数可能有问题。
（3）研发与生产不能严格区分。部分企业未设置研发部门，企业投入的材料等直接领用到生产一线，投入产品生产。这些投入是否属研发投入无法鉴别。
部分企业研发活动“与生产活动相关”具体界定在实际工作中有一定难度，如某有限公司新产品的研发由行政管理人员主要负责，在日常核算中，财务部门由于无法将这些身兼数职的高管报酬中有多少是与研发有关的部分合理地区分开，索性就将其薪酬全部计入研发费用，结果有悖“与研究相关的直接费用允许加计扣除”的规定，而存在被税务机关进行纳税调整的风险。这不仅会直接导致研发费用比例下降，更有可能因此导致企业不符合高企的认定标准。
（二）关联企业之间可能存在利用研发费用避税的风险
关联企业之间利用研发费用避税的问题在高企中之间同样突出，特别是外商投资企业在全球范围中进行税收筹划的趋势明显。关联企业之间委托开发或购进先进技术，即关联企业一方委托另一方进行研发，包括实验、技术开发或从关联企业一方购进先进技术等。按照企业所得税法及相关政策，对委托方和购买方而言可以享受加计扣除优惠。或者关联企业之间可以进行合作开发，即关联企业在集团层面进行某项技术的联合研发，进而共同享受该项技术带来的预期效益，达到收入和利润转移的避税目的，鉴于这种可能存在的避税问题，如果在日常管理中不能跟进，可能产生非常大的执法风险。
（三）高企认定后后续管理存在较大的执法风险
《高新技术企业认定管理办法》规定高企认定时三个比例（研发人员、研发费用、高新产品收入）须同时满足，认定有效期为三年，期满提出复审申请，通过复审后资格延长三年。对取得资格认定的高企，税务机关要逐年审核三个比例（研发人员、研发费用、高新产品收入），达到比例后才能享受15%的优惠税率以及研发费用加计扣除等优惠。部分高企取得资格认定后，由于是一次性研发，研发成功后，不再研发新产品，研发人员、研发费用这两个比例很难达到《高新技术企业认定管理办法》的要求。研发费用审核中的风险前文已经分析，研发人员的审核具体存在以下风险点：
1.科技人员、研发人员比例的确定易产生执法风险
根据国科发〔2008〕172号《高新技术企业认定管理办法》规定：1、具有大学专科以上学历的科技人员占企业当年职工总数的30%以上，其中研发人员占企业当年职工总数的10%以上；企业科技人员是指在企业从事研发活动和其他技术活动的，累计实际工作时间在183天以上的人员。基层在科技人员、研发人员比例的审核中存在以下风险：
（1）科技人员工作时间难确认。企业联合外地科研单位外聘科研人员时，难以判断外聘人员能否符合到岗183天的时间要求。
（2）研发人员身份难确认。企业申报材料中有研发人员同时兼企业管理人员，此类人员是否参与研发活动或是否具备科研技能难判别。
（3）企业生产人员的范围不准确。部分企业申报高企时，瞒报或少报生产人员总数，以求研发人员比例达到标准。企业申报时是否将未参加社会保险人员算作生产人员纳入高新计算基数，直接影响企业研发人员的比例是否符合要求。
2.《高新技术企业认定管理办法》要求企业高新技术产品（服务）收入占企业当年总收入的60%以上。在日常审核中发现存在以下风险：
（1）发票不开具高新产品名称，销售收入归集难。高新技术产品销售开票项目只写统称，仅在规格栏中注明代码，发票对应的销售收入难鉴别是否属高新产品。
（2）发票、销售明细账上货物名称难确定是否为高新产品。部分化工企业申报产品使用专用术名，企业发票、明细账使用通用名，难以确定两者是否一致。
（3）产品贴其他企业商标。部分集团性企业，申请新办高新企业时产品商标使用集团企业产品商标，非本单位商标，难以确认是否符合规定。
（4）企业总收入范围难确定。认定管理办法明确高新产品销售收入占总收入的60%。总收入范围是否包括其他业务收入、营业外收入在实际执行中存在认定分歧。
3.有偷税行为的高新技术企业享受优惠
以往执法督察信息反映：我市个别高企有偷税行为但享受了优惠。根据国科发【2008】172号文第十四条的规定，已认定的高新技术企业有偷、骗税等行为的，应取消其资格。这条规定在实际操作有很大难度，存在较大的执法风险。
一是偷、骗税行为发生的时间文件没有明确界定，是认定前还是认定后存在争议。如经实地核查，丹阳某公司2009年12月取得高新技术证书，2010年2月向税务机关申请备案，09年汇缴时享受高新技术企业减免税651602.46元。丹阳稽查局于2009年6月对该企业所属期2007-2008年度进行纳税检查，经查该企业存在用于非应税项目的进项税额进行抵扣和资本性支出作为收益性支出扣除等问题，查补2007年、2008年增值税、所得税，并处以50%的罚款。本案中该企业偷税行为发生在07、08年度，高新技术企业认定为09年度，基层认为应符合高新技术企业享受所得税优惠政策。
二是取消其资格的时间界定有歧义，是发现年度起、认定之日起，还是发现年度下年起；
三是在实际工作中，企业有主观故意的少缴税款，也有对政策了解不清而造成的少缴税款等，个别企业偷税占应税税额比重很小，主观故意不明显。如果不区别对待，对企业有失公平。如果不分具体情形，只要高企有偷、骗税就取消其资格，可能有引起复议、诉讼的风险，税务部门承担不利后果的可能性大，建议上级税务机关对上述政策问题予以进一步明确。
二、高新技术企业税收管理中执法风险产生的主要原因
分析高企税收管理中执法风险产生的原因，主要有以下方面：
（一）主观原因
税务人员工作责任心不强，应作为未作为或随意执法容易导致执法风险。如：销售收入数据有误等明显问题未能及时发现。部分企业申报资料中的高新产品销售收入与纳税人日常申报资料数据不一致，个别企业数据差异较大。对已按优惠税率预缴申报的高新技术企业未加强后续管理，导致不具有资格的企业享受了优惠。
（二）客观原因
1.税收政策制定层面存在缺陷，给税企双方带来不确定风险。高企政策的高度概括，操作性不强，容易导致税务人员在实际操作中对税收政策理解不全面或偏差从而导致执法风险。《高新技术企业认定管理办法》中规定的三个比例（研发人员、研发费用、高新产品收入）应是国家为鼓励企业持续进行自主创新而设定的，在高企资格认定时应严格把握，但研发成功后要求企业每年都要符合这三个比例不太合理。企业在研发初期需要投入大量的人力物力，技术成熟或产品大量投产后，一般会降低研发费用投入。但目前企业为了能享受税收优惠，在这三个比例上造假的不少，给税企双方都带来很大的风险。
2.从管理制度层面，各基层单位之间（例如，大厅与管理分局之间）、基层单位内部及基层各岗位（如管理员）岗职划分不明带来的责任划分不清，实际工作中就会出现管理缺位的风险。
3.从外部环境来看，由于税企双方责任划分不明确可能带来的风险。如过分管理导致企业的风险转嫁至税务机关。纳税人故意划分不清生产和研发发生的材料投入，研发费用中投入的材料费用明显过大所带来的执法人员可能渎职的隐形风险。政府对税收行为的过度干预，如为完成招商引资任务，帮助企业包装，而导致一些不符合高企认定条件的企业完成了资格认定而带来后续管理的风险。
4.从税务人员自身能力上看，高企税收管理要求与基层人员实际业务素质水平有较大差距，可能导致不按政策规定内容、程序执法带来不可控制的执法风险。日常管理工作量大、风险应对任务过多也导致基层落实不力。
三、加强高企税收管理中的执法风险防控的建议
支持高企发展，服务经济转型升级是税务部门依法履职的重要体现。为使高企税收优惠落到实处，帮助基层防控执法风险，实现税企双赢，排除一些主观故意或外部不可控因素，拟从税收政策制度优化，加强日常税收管理方面，提出如下风险防控的建议：
1.进一步优化高企税收优惠政策，对取得高企资格认定后研发费用不设下限要求。研发费用的加计扣除是《企业所得税法》第三十条第一项规定的一项普惠制的税收优惠，15%的优惠税率应是国家对高企以前年度研发大量投入的一个补偿，是一项为鼓励自主创新的特别优惠，优惠幅度大，条件也相对严格。根据特别法优于一般法的通行原则，建议将15%的优惠税率和研发费用的加计扣除分开考虑。对研发费用可考虑规定合理的上限，根据实际发生数加计扣除，但达不到规定比例的不影响高企享受15%的优惠税率。
2.进一步优化高企税收优惠管理制度。取得高企资格认定，说明企业三个比例已经符合要求，高新技术产品在规定期限内（3年）应可以直接享受15%优惠税率，建议对达到60%以上的高企可全部享受，达不到60%比例的可按实际比例享受。在资格复审时对三个比例逐年确认，达到的可继续享受三年，达不到的不再享受。
3.对高企偷、骗税行为的确认需进一步细化，表述与刑法等相关法律一致，便于基层操作执行。
4.明确税企双方的责任。高企享受税收优惠的前提和责任是规范财务核算，真实记载高新产品收入、研发人员、研发费用等实际发生情况，有影响税收优惠的情况发生时，应及时向税务机关申报等。税务机关及税务人员的主要责任是及时为企业提供政策的确定性服务，对掌握的纳税人信息保密等义务。主要是在高企申请认定前，提前介入宣传相关税收政策规定，辅导企业规范财务核算，加强内部风险控制，提高服务的及时性和针对性。在高企认定后，应及时提醒企业进行备案，确保税收优惠落到实处。
5.加强部门之间的协作服务。通过建立国税、地税、财政、科技等部门四位一体的政策落实协调协作机制，实现从申报、初审、复审及监管等全过程监控机制，各部门权责明确，各司其职，相互配合。提前规划，在确定高新技术辅导企业后，及时组织认定小组人员，集中辅导，协调服务，切实从源头开始规范。
6.加强高企的日常税收管理。一是强化政策解读服务，力求让高企熟练掌握政策内容，正确执行优惠政策。特别是所得税汇缴申报前，必须组织专门的、针对性强的辅导。二是在企业申报后，加强数据分析以及第三方数据的收集共享运用，发现异常及时下发核查整改。三是主管税务机关应按照管理制度及时掌握企业的实际情况，发现企业优惠资格发生变化或发生其他影响税收优惠执行的情况及时解决。四是组织专家团队进行专业化审核，对企业优惠备案、审批情况进行严格复审，加强风险的过程控制，增强基层的依法行政能力。
（作者单位：镇江市国税局）
（责任编辑：朱海云）
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