税务行政处罚决定书能否依申请公开？
徐迪佳
前不久，某区国税局接待了两名纳税人的举报，称在与某米店的商品交易中，该米店存在不开具发票的行为，要求某区国税局对该米店进行处罚，并向举报人提供税务行政处罚决定书复印件。关于税务行政处罚信息能不能公开，如何公开，法律法规对此尚无明确规定，税务机关内部对此也有不同的看法。
第一种观点认为，第三方的税务行政处罚决定书涉及个人隐私和商业秘密，应当征求第三方的意见，第三方不同意的，不能公开。
第二种观点认为，举报人属于有利害关系的当事人，可以告知申请人第三方被处罚的信息，但是不能提供该税务行政处罚决定书。
第三种观点认为，可以提供税务行政处罚决定书，因为决定书上载明的处罚对象，处罚事项，处罚依据和决定、权利救济不涉及个人隐私和商业秘密。并且举报人之前获得过工商局作出的行政处罚决定书，如果在税务局遭到拒绝，容易引发被诉风险。
这几类观点的争论充分暴露出当下税务部门政府信息公开实践中依据不清晰，认定标准不统一，答复情况也各不相同的情况。目前，无论是《政府信息公开条例》、还是《浙江省国家税务局信息公开实施办法》都没有明确将税务行政处罚决定列入主动公开的目录，《浙江省国家税务局信息公开指南》中主动公开的几乎都是以抽象行政行为为主构成的政府信息，唯一以具体行政行为为主构成的政府信息是重大涉税案件，而且是重大典型涉税案件的处理情况。由此可见，我省国税部门在政府信息主动公开层面上是相当谨慎的。
诚然，税务行政处罚信息毫无疑问属于《条例》明确的“政府信息”范畴，既然不属于我省国税部门主动公开范围，那必然纳入依申请公开范围，因此才出现了文章开头所述的举报人申请公开第三方税务行政处罚决定书的情形。
但是行政处罚信息本身又是一种特殊的政府信息，其特殊性表现在以下三个方面：1.载有特定对象身份识别内容，不仅载有处罚对象的有关信息，还可能载有第三人身份识别内容的信息。2.对被处罚者而言具有负面意义，可能因负面信息传播范围的扩大对被处罚者造成消极影响。3.某些信息具有社会敏感性，公开后，可能对当事人产生不利后果，也可能引发不良社会后果。正是基于对行政处罚信息特殊性的考虑，才使得对待申请公开税务行政处罚决定书上存在三个截然不同的观点。
针对第一种观点提出的“个人隐私”和“商业秘密”一说，事实上，《条例》只是将这两者作为公开范围的一个限制，并未对两者进行界定。《条例》第14 条第 4款和第 23条规定，凡涉及商业秘密、个人隐私的政府信息原则上不公开，除非权利人同意或基于公共利益需要。《政府信息公开条例》这两条规定实际是在平衡权利人保密的利益与公众知情的利益，但缺失商业秘密、个人隐私的明确界定，使得行政机关在进行个案裁量时往往举棋不定。
我国法律中对商业秘密有明确界定的是《反不正当竞争法》。根据该法规定，商业秘密是指“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”根据法律和最高人民法院司法解释规定，行政机关在判断信息是否涉及商业秘密时，应从信息是否“不为其所属领域的相关人员普遍知悉和容易获得”、是否“具有现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势”、权利人为防止信息泄漏是否采取“与其商业价值等具体情况相适应的合理保护措施”等方面进行综合考量。对不具备上述情形的信息，不应认定为商业秘密。
回到本文案例中，虽然无法适用《条例》对税务行政处罚决定进行界定，但《税收征管法》和国家税务总局在2008年印发的《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》却有此涉及。《征管法》第8条明确规定，“纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密”。《税收征管法实施细则》第5条也明确：“税收征管法第八条所称为纳税人、扣缴义务人保密的情况，是指纳税人、扣缴义务人的商业秘密及个人隐私。纳税人、扣缴义务人的税收违法行为不属于保密范围。《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第2条第1款：“本办法所称纳税人涉税保密信息，是指税务机关在税收征收管理工作中依法制作或者采集的，以一定形式记录、保存的涉及到纳税人商业秘密和个人隐私的信息。主要包括纳税人的技术信息，经营信息和纳税人、主要投资人以及经营者不愿公开的个人事项。”第2款：“纳税人的税收违法行为信息不属于保密信息范围”。
从上述法条的规定来看，笔者认为，1.税收违法行为信息，也正是税务行政处罚决定书中的处罚事由，不是涉税保密信息，也不属于商业秘密和个人隐私范畴，当然，这是从税收违法行为信息整体进行的界定。2.如果违法行为信息中包含了银行账号、财产状况、自然人的身份证号、通信方式、家庭住址、健康状况、涉未成年人等信息，对外公开时需要隐去这部分信息，保护这部分信息指向的个人隐私和商业秘密。
针对第二种观点，事实上涉及到对依申请公开税务行政处罚信息的审查问题。一是对申请人资格的审查。虽然法律赋予了个体充分的信息处分权，即一般公众都可以申请获取政府信息，例如《条例》第13条对依申请公开政府信息的申请人规定就很宽泛：公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要。实践中“生产、生活需要”几乎囊括了所有的申请理由，所以行政机关往往不对申请人资格进行限制性审查。但“可以申请”和“能够提供”之间并不存在必然的对应关系。尤其是行政处罚信息的获取，对被处罚人存在不利影响，笔者认为税务机关应当对申请人是否与申请公开的税务行政处罚信息有无利害关系进行审查，与该处罚信息有利害关系的当事人，例如该行政处罚决定中涉及的第三人、举报人、与被处罚人有利害关系的家属等，可以提供；不是利害关系人的，不予提供，当然税务机关根据《条例》第23条规定书面征求被处罚人意见，被处罚人同意的可以除外。二是对信息用途的审查。国务院办公厅在2010年下发的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》对《条例》中申请用途做了明确的扩充，即“申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”笔者认为，为防止利害关系人如举报人、受害人等，将从行政机关获取的已申请公开的处罚信息用于不正当竞争甚至商业敲诈等目的，税务机关可以与申请人约定信息使用只限于申请人提出申请时申请书上载明的范围。
第二种观点和第三种观点的分歧在于，是否应该提供完整的税务行政处罚决定书。这也是长久以来依申请公开行政处罚信息中比较困惑的地方。实践中，一些税务机关倾向于制作一份情况说明，告知申请人被举报事项已经进行过税务行政处罚的事实。但是，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中指出，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。
再结合税务行政处罚决定书的具体内容，其包含：处罚决定书文号、被处罚的企业或其他组织名称、统一社会信用代码，或者被处罚的自然人姓名、身份证号、处罚事由、处罚依据、处罚结果、告知事项、作出处罚决定的税务机关名称和日期。笔者认为，在这些内容当中，除了被处罚自然人身份证号、以及上文提到过的处罚事由中可能存在的涉及商业秘密和个人隐私的信息需要隐去之外，其他信息都既是行政机关依法行政不可缺少的要素，也是文明公正执法的重要参数，更不属于保密信息的范畴，应当向申请人公开。况且，如果税务机关同意公开税务行政处罚信息，但只愿意出具一份情况说明，那么该情况说明上也必定载明处罚对象、处罚事项、处罚依据、处罚结果、作出处罚决定的税务机关名称和日期，决定书文号等，实际内容与税务行政处罚决定书内容相差甚小。因此，笔者认为，可以向申请人提供隐去涉及商业秘密和个人隐私信息的税务行政处罚决定书。
事实上，自《中华人民共和国政府信息公开条例》2007年4月5日公布并于2008年5月1日施行以来，各政府部门关于行政处罚决定主动公开的步伐也正在逐步加快。虽然在全国层面上对主动公开行政处罚决定做出明确规定的目前只有中国证监会和国家文物局，但各级各部门主动作为者也不乏其“人”：在工商系统，北京市工商系统早在几年前就已经在网站上把“行政处罚决定公示”作为网站的一个重要栏目，但就全国工商系统而言，主动公开行政处罚决定书的还为数不多；合肥市政府办公厅出台了《关于开展行政处罚决定书公开工作的通知》，自2016年1月1日起；福建省把行政处罚决定书作为政府公开内容，放在执法单位政务公开栏里，供查阅，监督。杭州建设网设置了“行政处罚决定公示”栏目，湖北襄阳市建委探索建立行政处罚决定书公开制度；江苏省公安厅在全省试点开展公安行政处罚决定法律文书网上公开工作等。
再把目光投回到税务系统，2015年12月，上海市地方税务局印发了《行政处罚案件信息主动公开办法》，办法指出“全市各级地税机关主动公开行政处罚案件信息，应当以公开为常态，以不公开为例外，遵循“准确及时、便民高效”的原则。全市各级地税机关适用一般程序作出的行政处罚决定，应当向社会主动公开。主动公开行政处罚案件信息，应当公开行政处罚决定书的摘要信息；待条件成熟后，再予公开行政处罚决定书全文。”这几乎开创了税务行政处罚决定主动公开的先例。
虽然浙江省并没有在税务行政处罚决定上迈出主动公开的步伐，但我们可以在依申请公开中进一步增强税务行政处罚的透明度，保障利害关系人的知情权和监督权。未来，随着社会征信体系的建立健全，影响企业信用评价级别判定的税务行政处罚信息也应该稳妥有序地放开限制，从依申请公开转向谨慎公示，既提高行政权力运行的透明度，也促使全社会信用水平的提高，建立更加公平开放透明的市场秩序。
（作者单位，杭州市拱墅区国税局）
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