转自《税收经济研究》杂志2016年第3期
国地税合作征管模式的初探
王文清 叶桦 时晓
[摘要]
税收征管模式的设计是征管改革的核心环节。2015年国务院深化国地税征管体制改革意见的出台，标志着建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的税收征管体制的序幕已拉开，作为基层税务机关如何在这次征管现代化改革的大潮中，积极主动有所作为。笔者以江苏省扬州地税局、山东省威海市经济开发区国税局为调研对象，结合各自征管改革实践，深思改革中有待解决的问题，提出资源集约整合、机构扁平管理、增强稽查和执法督察力度、提升信息化运用等建议，为未来国地税征管合作新模式的拓展提供借鉴参考。
[关键词] 国税地税合作；税收征管；改革模式；
江苏省扬州地税局（以下简称扬州地税）与山东省威海市经济开发区国税局（以下简称经区国税）在坚持税收风险导向、办税服务厅实体化的基础上，结合征管和服务“两个规范”的实施，大力推进以业务扁平化、流程制约化、管理专业化、责任捆绑化“四化”为主要内容的征管改革，确实有着他们一套独特的工作经验。
（一）扬州地税征管改革历程
1、强化组织领导，提升决策层次。征管改革是一场全方位、深层次、宽领域的自我变革。一是提升层次，创新领导决策机制。实践证明，风险管理只有纳入全局核心决策层面，管理流程才能顺畅，成效才能凸显。将风险管理融入全局业务工作各个流程节点之中，积极打造风险管理“大循环”格局。二是深入调研，为基层提供业务支撑。深入基层调研是掌握实质的主要方式，通过调研，专门建立问题响应机制，将基层反映问题分配到各业务处室，各业务处室限时进行反馈。
2、贴近基层实际，构建权责明晰。提升税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本，是构建现代化税收征管体系的核心目标。一是优化职能配置，扎实做好改革“规定动作”。在现有框架内，优化职能配置，调整内设机构及职能，将管理力量向风险应对倾斜，明确提出风险应对人员必须多于基础管理人员的人力资源配置要求。扬州地税累计撤并15个基层分局，占原基层分局总数的41.6%。二是改进纳税服务，体现还责于纳税人导向。以规范纳税人责权利为目的，将9大类42项审批权以及300多项涉税事项前移至办税厅窗口。三是完善配套措施，加强内外部沟通协调。针对管理服务跟不上的状况，推行跟班培训，在构建“大服务”新格局上开展积极有益的实践和探索。四是统筹业务管理，实现改革进程更加流畅。建立风险分析监控指挥中心，加强风险分析监控，以市级为主导，实现统一识别、统一推送，将现有税源管理事项全部纳入风险管理。
3、突出任务统筹，强化信息支撑。一是加强风险管理团队建设。在扬州地税范围内吸收业务处室、风险监控、基层一线等部门业务骨干以及相关单位技术人才组成专家团队，充分发挥他们在风险管理中的业务指导、数据利用、识别分析、指标模型建设和应对复审检查等作用，实现风险事前、事中、事后的全方位运作。二是强化风险管理的信息化支撑。研发数据审计插件，将数据审计由过去的事后审计变为事前监控，严把数据入口关，确保采集数据的准确性，减少数据多次修正的机率。三是积极开展职能适应性转变。数据部门利用人力资源优势和信息资源优势，担负起风险规划、分析、识别和组织应对的职责，在职能上实现从行政管理为主向直接承担税源监控管理为主的转变，方法上由指挥、指导为主向直接参与、跨区域组织为主的转变，使风险管理实体化落到实处。
（二）经区国税征管改革历程
1、重组征管业务，优化管理模式。征管业务的重组主要体现在四个专业化和一个转变。一是风险管理专业化。成立风险控制中心，负责税收涉税信息采集、税收风险分析、风险应对统筹。二是纳税评估专业化。成立三个专职纳税评估科，按内资工业、商业、营改增及重点税源分别进行行业对应评估。三是税种管理和行政审批专业化。将所得税、增值税、国际税务等涉及的行政审批事项由税政科集中审批，与纳税服务科前台业务实现对接。四是执法督察专业化。法规科专职负责对税收执法运行质量进行集中督察，规范行政执法，化解税收风险。五是转变税收管理员管理职能。将4460户中小企业（占全部企业的93%）税收管理员“各事统管”模式彻底打破，其管理职责由“管户”转向“管事”，剥离其纳税评估职能，专职负责基础管理、税收辅导、日常调查等工作。通过改革释放5%的人力资源充实到征管一线。
2、明晰岗位职责，规避推萎扯皮。一是厘清征管事项。用征管事项涉税清单将日常428项征管业务按即办、审核、审批逐一列示。确保征管事项无遗漏。二是科学设置征管岗位。用征管岗位设置清单，将全局包括局长在内的税收业务人员设置成58个岗位，岗位设置覆盖全部征管业务。三是严密设定岗位职责。通过征管岗责清单将428项征管业务逐一嵌入各岗位，岗位职责不用概括性和兜底语言，全部正列举，解决以往岗责描述大而化的问题。四是岗责清晰到个人。将58个征管业务岗按科室逐一分解到个人并签字确认，经分管领导审核后，报送人事和监察部门分别备案，既规避交叉、怠工、扯皮，又为问责奠定基础。
3、注重流程管理，强化监督制约。征管业务操作流程仅是对具体业务流向进行指引，无法对流程运行质量进行监控，而运行质量更易导致税收风险。该局引用流水线方式加强业务流程管理，有效防范税收风险的滋生。通过设置受理、流转、巡查、审批、抽检、补正和归档七个环节，明确每个环节具体责任部门，流水线的下一环节对上一环节负有监督责任，形成节点、环节、层面的无缝衔接，环环相扣的制约监督链条。
（一）征管改革需要与人事制度改革紧密结合
征管改革一般都是围绕体制、机构、职能、方式四个方面展开。就体制和机构而言，没有人事部门的支持，不可能取得突破。如果改革仅仅优化业务流程，征管职责与部门职责就形成了“两条腿”，征管职责缺少效力支撑。而内部部门设置不合理、不科学，也会导致资源配置不完善。
（二）税务稽查促进税法遵从方面有所弱化
客观来看，稽查队伍不够充实，以查促收功能就会大大减弱。另外，稽查案件所受干扰较多，毫不夸张地讲，几乎每一个稽查案件都多多少少涉及人情关系，导致稽查干部的执法风险增大。主观来看，目前稽查专业人才匮乏，查账精英基本集中在40-50岁这个年龄段，但此年龄段对于互联网+、大数据等又了解不够深入，而年轻一代中会查账、能查账的专业化人才还在成长过程中。
（三）税收执法督察促进内部管理规范有待提升
专业化改革后，纳税服务、风险监控、基础管理、风险应对、税收稽查等税收执法行为是否规范，执法风险如何，是检验税收征管改革是否成功的一个重要标志。其中，税收执法督察在此将发挥重要作用。但税收执法督察属于事后监督，对于整个征管业务流程实行链条式管理有所欠缺，加之目前税务机关在税收压力的前提下，不少还存在重视税收收入，忽视税收执法过程的现象，税收执法督察也仅仅是按照上级工作部署进行，执法风险防范力度较弱。
（四）国地税办税服务窗口整合有待明确责任
《国家税务总局关于加强国家税务局、地方税务局互相委托代征税收的通知》（税总发〔2015〕155号）第二条第（三）款规定，国税、地税互相委托代征税收，可使用委托方税务机关票据；如经双方协商一致，也可以使用受托方税务机关票据。使用委托方税务机关票据的，由委托方税务机关负责收入对账和会计核算等工作，受托方税务机关应当建立代征税款备查账，逐笔、序时、分项目登记代征税款；使用受托方税务机关票据的，由受托方税务机关负责收入对账和会计核算等工作。但由于管理体制的因素，国地税在各自的税收征管工作中，经常出现“越位”或“不到位”的情况。因此，根据国地税的资源布局情况和重构、整合进展，进行有效配置非常有必要。
（五）信息化运用水平亟待提高
随着收入不断多元化，征纳双方信息不对称的问题日益突出。经过改革运行我们发现，目前的信息处于分散管理、单头管理状态，硬件建设快于软件建设，在税源监控、分析管理方面软件的开发运用水平还不太高。
（六）国地税征管执法合作面临的实际问题
一是国地税征管信息系统不统一给合作带来难度。当前，国地税应用的征管信息系统是相互独立的，在信息交换上难以达到充分的共享。特别是“营改增”后，双方互相委托代征，在实际工作中效率等问题比较突出。随着金税三期的上线运行，在一定程度上可以提高融合度，但是否能够高度融合，目前无法知晓，势必需要磨合。由于系统的不兼容，给合作带来许多难度，或者说是繁杂的重复劳动。同时，总局要求在推进金税三期过程中，不得自行开发或者搭载辅助系统，也会导致国地税合作中系统之间的不兼容，需要在实践中进行整合和完善。二是征管流程不统一给合作带来难度。国地税各有地方特色，内设机构各有不同，也给合作带来一定难度。当前最大的问题是业务流程不统一，即便办税服务大厅合署办公或互相派驻人员，对于需要后台流转的事项还是按照各自流程各自流转，同一事项国地税流转环节、时限规定极有可能不一致，既存在效率问题，也会造成纳税人的不满。当前，在纳税服务规范、征管规范等规范之间也存在许多不协调的地方，矛盾较多，如部分表证单书的格式并不统一，今后国地税进一步加深合作后，可能这样的矛盾会更多。因此，整合、统一规范和流程是基础。三是人员难管理给合作带来难度。办税服务大厅实行合署办公后，人员分属国地税，在职责分工、人员绩效考评、待遇等方面不尽相同，较难管理。
（一）整合现有资源，实施集约化管理
一是整合税收所属的管理资源。自1994年国地税征收管理分设以来，关于国地税分与合的问题一直争论不止。分税制下，税收根据财政体制实行了中央税收、共享税收和地方税收。从国际经验的借鉴来看，实行分税制财政体制的国家，绝大多数都设立国税地税两套税务机构，没有一个实行分税制的国家分设国税地税机构后又合并两套税务机构的。因此，在中央税收实行统一外，应该赋予地方税收一定的自主权。地方可以根据本地的经济发展状况和财政状况，在国家法定的幅度内，给予地方一定幅度范围内的地方法定自主权。二是整合省、市、县三级税务机关管理资源。集约化就是强调全市、全省、乃至全国税务系统是一个整体，而不是彼此独立的若干个单一实体，每个税务管理机关并不是一个高度自治的组织，所有的管理资源要统筹安排、相互协调。因此，国地税征管要同步做到目标统一、分工协作、步调一致。三是整合税收管理各主要环节管理资源。工作要形成一个完整的闭环流程，每个人、每个岗位只是其中一个环节，是局部。对此，要做到科学分工，协动、联动、互动一体化、相互之间衔接配套、流程一体。
（二）优化组织机构，以扁平化管理理念设置机构
一是科学设置机构。税务组织机构是税收事业发展的重要保障，要进一步转变职能、优化结构、提高效能。按照构建现代化税收征管体系的要求，打破机构设置的惯性思维，调整机构、配置资源，各级税务机关内设机构不必一定上下级对口，但职责要衔接、工作要贯通。总局和省局机构设置相对统一，市县两级可以有序归并。例如，国税地税合作征收大厅的设置，非主流大厅应根据实际情况实行委托代征更有利于统一管理，不宜搞一刀切。二是压缩过于繁杂的管理层级。提升风险分析监控、纳税应对、税务稽查、执法督察等复杂涉税事项的管理层级，逐步使各级税务机关都成为税收风险管理的实体。三是优化省、市、县三级稽查机构职能。统一上收稽查层级，打破行政区域限制，以团队合作方式开展工作，在全国范围内推行省、市、县一级稽查模式。
（三）凸显稽查刚性，促进纳税遵从
一是清晰定位稽查工作职能。将稽查职能从收入型转向执法型，即通过刚性执法和打击威慑，促进纳税遵从。二是突出风险分析选案职能，科学规范稽查体系。针对不同行业和业务类型，进一步建立风险特征库和分析模型，对高风险的重点行业和重点企业实行重点检查。实行检查分工专业化，按照行业和规模进行分工稽查，针对案件的规模和典型性，采取多样化检查方法，如简易程序检查方法可提高检查面，而复杂程序检查法则可突出重点。三是提升稽查队伍人员素质。要把好稽查进人关，抬高准入门槛，将具有“三师”资格、具有财务工作经验的人员充实进稽查队伍。
（四）强化执法督察，筑牢税务系统内部执法防线
一是明确执法督察工作职责。省局层面负责对重大问责防控事项组织实施执法督察，市局层面负责对省局推送的一般性问责防控任务及日常工作事项实施执法督察。二是统筹开展执法督察。统筹安排督察内审项目，尽可能合并实施领导干部经济责任审计、税收执法督察、财务审计以及专案督察、专项审计，减少重复检查、多头审计。对通过综合巡视、专项督察、风险复核发现的过错责任人，严格按照制度规定实施责任追究。三是提高执法督察信息化应用水平。继续完善税收执法管理信息系统与疑点信息库，加强对执法数据的分析，积极探索利用税源监控分析平台、综合数据管理系统、税收执法疑点信息库等信息系统开展执法督察。加大对税收执法过错疑点数据的分析与应用，为执法督察提供必要的信息技术支持。
（五）加强信息化运用，数据与管理有机融合
一是增加征管模式的科技含量。大力运用先进技术管理税收，建立健全纳税征管流程全覆盖的税务征管管理系统，包括纳税人信息管理系统、电子报税系统、数据库管理系统、稽查管理系统、税务统计信息系统、税源监控系统、人力资源管理系统等。二是，高效运用计算机技术新成果。时时把新技术引入税务征管中，如为加快税收征管信息录入速度，可使用光电扫描仪技术，可将二维码、手机报税等技术运用到报缴系统中，将微信、微博等运用到纳税服务中。三是，加强数据库的建设与管理。将身份证号码作为个人的终生纳税代码，并从法律高度推动个人纳税信息的报告制度。加强与银行、海关等部门的数据交换，提高税务监管的针对性和准确性。
（六）国地税深度合作意义重大，应切实推行
一是加强组织领导。各级国税、地税部门要成立合作工作领导小组，并由双方主要负责人共同担任组长，加强对本区域合作工作的组织领导。各级国税、地税部门要密切协调沟通，主要负责人作为落实《合作规范》的第一责任人，协调相关工作。建立联席会议制度，完善推进国税、地税部门合作的协调议事组织机构，明确工作规则和职责范围，推进合作事项的组织实施，实现“１+1=1” 的合作紧密度。二是完善制度建设。制定健全、科学、规范的合作管理制度，明确双方协作配合的层面、方法、手段、内容。完善国税、地税部门情报交换制度，定期向对方进行情况反馈和通报，促进合作效率进一步提高。建立各具体合作事项实施工作制度，推进合作工作落实，杜绝消极应付、推诿扯皮现象，形成横向联动、纵向互动的良好合作局面。三是加强教育培训。在干部职工中开展形式多样的学习宣传活动，进一步深化共识、明确任务。组织双方骨干力量开展合作事项政策、业务和技术平台的专题培训，为合作顺利开展提供有力的人才支撑。四是共搭纳服平台。以共建办税服务厅为抓手，在整合服务资源、加强服务衔接、拓展服务领域等方面积极探索。通过互设窗口、共建办税服务厅、共驻政务服务中心三种模式，国税与地税共建实体办税服务厅。国地税联合设置导税、审核、发行、发票发放、资料受理、特殊应急等岗位，为纳税人一站办结所有事项。五是开展宣传引导。国地税应联合编写并发放政策宣传材料，积极利用传统宣传阵地及各类新兴媒体，在社会公众和纳税人中广泛宣传合作事项，争取理解支持和配合，营造良好的舆论氛围。建立完善社会各部门共同参与的协税护税网络，不断优化国税、地税部门合作的外部环境。总结提炼本地合作的先进典型和经验做法，主动向地方党委政府汇报，听取意见，争取支持，进一步提升税务部门形象和站位。六是推进考评问效。加强督查督办，根据总局要求将《合作规范》的落实工作纳入绩效管理，严格实施考评，细化指标，明确要求，加强《合作规范》执行效应分析，建立典型范例调查机制，推动跟踪问效。七是深度联合执法。国地税应当开发“进户执法管理信息系统”，统筹管理税务稽查、风险应对、现场调查等进户执法事项，实现国地税进户执法事项的协同管理和在线联合审批。按照 “一次入户、统一检查、联合审理、各自处理”的原则，深化办案协作，稽查质效显著提升。八是实现信息共享。按照互通、互联、信息共享的要求，打破信息孤岛。深化信息共享利用，建立漏征漏管户信息定期比对制度，加强非正常户、注销户的交叉核实。协力做好涉税信息对接工作，为营改增后使用国税增值税发票过渡提供数据支撑。开发涵盖联合办税项目整合、任务管理、数据共享、成果展示等内容的“国地税合作平台”，整合国地税任务流、数据流，健全国地税常态化、本地化、信息化合作机制。通过国地税的紧密合作，发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，让纳税人享受到真正的便利、快捷。
参考资料：
参考文献：
[1] 韩青.我国税收征管模式改革的思路[J].税务研究,2013,(9).
[2] 朝敏.现阶段我国国税地税合作办税问题研究[D]. 武汉:华中师范大学硕士论文,2011.
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[4] 姚长辉.打造合作规范升级版[N] .中国财经报, 2016-01-12.
[5] 曾金华.我国税收征管体制改革大幕拉开[N].经济日报, 2015-12-25
[6] 厉征,苏御.顺应民心服务大局推进税收现代化[N].中国税务报, 2015-12-28.
国家税务总局税务干部进修学院王文清
江苏省扬州地方税务局叶桦
山东省威海市经济开发区国税局时晓
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