税案观察：行政复议救济成本申请行政赔偿有无法定依据？

原创 2017-07-11 华税

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◎ 华税律师事务所   税务争议部 /作者

编者按：生活中，法律、法规无处不在，影响着每个人的行为。党的十八届四中全会提出“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，对国家法治建设提出了纲领性的要求。随着近年来法治环境的不断优化，公民法律意识日益增强，通过法律途径维护自身合法权益的愿望也愈加强烈。法律维权必然需要有法律依据，行政复议救济成本是纳税人在行政复议过程中所发生的必要费用，纳税人如果针对该部分支出申请行政赔偿，有无法定依据呢？本文引入一则案例，与读者分享。

一、案情介绍：

2015年1月19日，郑州市地方税务局稽查局（以下简称“甲稽查局”）收到赵某的举报材料，2015年1月21日将案件转至登封稽查局（以下简称“乙稽查局”）查处。乙稽查局以案件情况复杂于2015年4月16日向甲稽查局申请延期一个月，甲稽查局予以批复。2015年5月10日被告收到乙稽查局的情况回复，2015年5月12日甲稽查局对赵某作出告知回复并寄出。后赵某申请行政复议，复议机关作出郑地税复决字[2015]1号复议决定，认定甲稽查局不能证明将回复以有据可查的方式送达。后甲稽查局于2015年7月17重新进行了送达。

2015年8月2日，赵某申请国家赔偿，请求甲稽查局赔偿对其造成的财产损失，从2015年4月18日至7月17日每日200元误工损失18000元，车油费、打印材料费、食宿费、邮寄费等损失2000元，共计20000元。2015年9月8日，甲稽查局作出郑地税稽赔字[2015]第1号《不予赔偿决定书》，认为甲稽查局行使行政权力没有侵犯赵某合法权益，也没有造成赵某财产损失，与赵某所称财产损失没有因果关系，决定对赵某赔偿申请不予赔偿。

二、本案争议焦点及各方观点

本案争议焦点：行政复议救济成本是否属于行政赔偿的范围。

（一）法院观点：虽然行政复议决定认定甲稽查局不能证明将回复以有据可查的方式送达，后甲稽查局重新进行了送达，但甲稽查局该行政行为并未对赵某财产权造成损害，赵某的赔偿请求是申请行政复议可能产生的费用支出，但该行政复议救济成本的支出不属于国家赔偿法明确规定的赔偿范围，赵某的赔偿请求没有依据，赵某要求行政赔偿，本院不予支持。

（二）赵某的观点：甲稽查局未依法履行法定职责已被郑州市地方税务局作出的郑地复决字［2015］1号复议决定依法确认，即甲稽查局的行为已构成违法。因甲稽查局的违法行为引发复议给本人造成财产损失，严重侵害了本人的合法权益，如果甲稽查局依法正确履行法定职责，就不会导致上诉人又历时三个月之久走复议程序渠道进行救济，依据相关法律规定被上诉人就应当对给上诉人造成的损失予以赔偿。

（三）甲稽查局观点：赵某的诉求不属于行政赔偿范围。赵某依照法定程序查处举报线索没有给赵某造成财产损害

华税短评：

一、申请行政赔偿的范围限于行政机关行使职权造成的“直接损失”

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

该条文中所说的“造成损害”主要包括人身损害和财产损害两个方面。就财产损害而言，《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违法征收、征用财产的；（4）造成财产损害的其他违法行为。由于现实状况无法列举穷尽，第四款中的“其他违法行为”属于兜底条款。根据同类列举的原则，结合前三款的规定可以判断，此处的“财产损失”主要是指由于行政机关具体行政行为所造成的“直接损失”。

根据《国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（1）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（2）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（3）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（4）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（5）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（6）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（7）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（8）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

上文所称“直接损失”，从语义上解释，直接与间接相对，是指不经过中间事物或者不通过第三者。间接，是指间断性的连接，与既定对象发生关联需借助中间媒介。直接损失与间接损失的界定主要是基于违法行政行为与损害后果之间是否存在因果关系。直接损失与间接损失区别明显，一个侵权行为直接引发的损失为直接损失；发生直接损失后，由直接损失引发的、与直接损失存在财产或者人身权利相联系的损失，为间接损失。

根据对法律条文的解读可以判断，申请国家赔偿只能针对行政机关行使职权过程中造成的直接损失，间接损失并不属于赔偿范围。

二、行政复议救济成本属于“间接损失”

理解“直接损失”与“间接损失”主要从因果关系理论上予以理解。所谓“因果关系”是指，当不法行为与损害结果之间存在“没有前者就没有后者”的关系时，前者就是后者的原因。行政复议过程中纳税人所支出的律师费、误工费、差旅费等支出，和税务机关的稽查行为之间并没有直接的因果关系，也就是说税务机关稽查行为的作出并不必然导致行政复议救济成本费用的支出，两者之间并不存在“没有前者就没有后者”的关系。试举例以明之：工厂因停电致机器受损，进而停工发生损失。此案例中，机器受损和停工损失均为财产损失：机器损失系由停电直接引发，为直接损失；停工损失系由机器损失引发，为间接损失。如果工厂仅因停电发生持续停工产生损失，但机器并未受损，此时工厂主并无直接损失。

行政复议程序中纳税人的救济成本，系纳税人为了维护自身合法权益而发生的支出，与税务机关具体行政行为并无直接因果关系，属于“间接损失”。

三、行政复议救济成本不属于行政赔偿范围

行政复议救济成本主要包括因提出行政复议而发生的律师费、误工费、差旅费、文本复印费等等合理的必要支出，该部分支出为行政机关行使职权所造成的“间接损失”。根据上文分析，行政赔偿仅针对国家机关和国家机关工作人员行使职权过程中所造成的“直接损失”，由于行政复议救济成本并不属于“直接损失”的范畴，因此申请行政赔偿于法无据，并不会得到相关行政、司法机关的支持。

本案中赵某申请国家赔偿，请求甲稽查局赔偿对其造成的财产损失，从2015年4月18日至7月17日每日200元误工损失18000元，车油费、打印材料费、食宿费、邮寄费等损失2000元，共计20000元。经过上文分析所知，赵某就以上费用申请国家赔偿于法无据，因此未得到法院支持。

小结：

行政复议救济成本属于因具体行政行为所造成的“间接损失”，对于“间接损失”是否可以申请行政赔偿，无论是实务界还是理论界，对此问题的观点都是莫衷一是，难以形成定论。反对者认为，行政相对人在救济过程中所发生的支出难以把控，如果一旦打开“间接损失”也可以申请行政赔偿的缺口，那么必然会导致国家财政的大量流失；支持者认为，如果没有具体行政行为的作出，救济也无从谈起，因此“间接损失”也应予以赔偿。无论是那种观点，只是站在了不同利益者的角度考虑。就目前我国法律制度体系的范畴而言，“间接损失”仍然无法获得行政赔偿。