（原标题）律师服务政府非诉业务推广的思考
作者/石波 国浩律师（成都）事务所
目前，全国各地政府普遍重视法治政府建设，通过购买律师服务促进法治政府建设的意识也日益增强，选聘专业律师参与政府重大决策、为大型项目投融资建设提供全程服务已成为一种共识。笔者旨在通过对一些承办案例的梳理和总结，探索和推广律师行业服务法治政府新型非诉业务的经验并分析类似业务领域的切入点。
从目前的实际来看，不少政府部门及国有公司对聘请专业律师介入法治政府建设的重要性有一定的意识，但政府及国有公司的法律服务需求还普遍停留在请律师提供诉讼服务的事后补救的意识需求水平上，如政府行政诉讼聘请律师已是一种常态。毋庸置疑，诉讼服务是律师服务的一个重要部分，但该类服务是一种滞后的“救火式”服务，并且该类服务是所有律所都可以提供的服务，服务的差异性较小，这就必然导致律所之间服务价格竞争的激烈和收入的减少。相对而言，政府购买非诉讼法律服务的意识较弱，而非诉法律服务不仅能体现律师的专业能力，更能发挥律师服务于法治政府的价值，并且往往也由于非诉法律服务的差异性，使得该类业务的竞争更小、收费空间更大。
以笔者多年的经验总结，其实政府并非不愿意购买律师非诉讼法律服务，往往是因政府不清楚律师能够提供什么样的专业非诉讼法律服务。律师为政府提供非诉法律服务领域的空间巨大，关键就看律师能否抓住政府的内在服务需求，创造出能够满足客户需求的法律服务产品并通过适当的引导，促进客户购买服务的意向。
律师行业是一门实践性极强的行业，笔者旨在通过介绍本所实际承办的几类政府非诉法律服务案例，谈谈对律师在政府非诉法律服务领域的切入点及推广启示。
通过政府公共危机事件切入
近年来接连发生的各种食品安全、责任事故等事件，无一不在考验着各级政府及领导干部的应对处理能力，对此类事件的妥善处置及制定有效的解决方案，也考验着政府提高科学处理公共危机的能力。如2008年汶川5·12地震发生后，本所曾受成都市政府委托，积极为震后灾区重建工作提供法律服务，针对政府关心的问题,先后为市政府提供了《地震灾后重建中所涉及到的法律问题》、《与地震有关的法律和政策问题解析》、《四川灾后重建产业、财税及投融资政策评析》等专业意见书，为市政府相关部门领导决策和后续相关政策制定提供了有力的支持和参考。2009年成都发生6·5公交车自燃事件，当时这也是一起轰动全国的公共安全突发事件。如何对该事件进行妥善有效的处置，涉及到事件的准确定性、事件责任主体的认定及责任划分等一系列法律问题。本所第一时间委派律师参与政府6·5专项工作会议，对当时舆论普遍关注的事故究竟是责任事故还是刑事案件、是否涉及到超载、是否由于管理不善等进行了全面的调查取证和法律论证，为该事件后续的责任认定和解决思路奠定了基础并提供了有益的决策参考。
律师通过公众事件引导政府，使之了解开展任何工作、处理任何事务，都必须在政策、法律的框架内实施，处理公共危机亦应如此。只有在发生公共危机事件后第一时间请律师介入，并对相关问题进行准确客观的法律定性，才能为政府在处理公共危机过程中提出的目标要求,采取的方法步骤,出台的措施规定等提供充分的法律依据。而律师也只有凭借专业水平和敬业精神，出色地完成政府等客户的委托事项，并提出具有建设性的处理思路，方能得到政府等客户的认可，并为后续此类业务的拓展打下良好的基础。
通过清理政府规范性文件切入
根据国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发［2004］10号）的相关规定，近年来，各地政府定期开展并完善规范性文件清理的工作，这些工作不仅涉及文件数量大，而且存在需要专业人员对文件的性质、效力、层级进行专业梳理的需求，因此这也是律师可以切入并提供服务的领域之一。
本所抓住成都市政府在各区（市、县）开展创建成都市法治政府示范单位的契机，为各区（市、县）政府的规范性文件清理工作提供了专项法律服务。对所有规范性文件进行汇总，依照《立法法》、《成都市行政规范性文件制定和备案规定》进行集中审查，对与上位法相冲突、应当修改、废止的文件提出法律意见和建议。协助政府各部门清理其享有的行政权力，并依据行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等分类编制行政职权目录。协助政府制定行政决策、行政执法、行政监督过程中的规范性文件，切实协助政府做到有法可依。
通过政府重大历史遗留事件切入
重大历史遗留事件的处理往往也是各级政府的工作重点。历史遗留事件往往时间跨度大、涉及利害关系主体多，加上当时我国法律、政策规定存在一定层面的空白或不完善，该类事件或纠纷往往法律关系比较复杂，在任的领导处理此类事情往往会感到非常棘手。律师如能适时的介入并提出解决方案，即可有效地将该类服务转化成可收费的非诉专项服务。
本所曾成功地介入政府一宗多年土地使用权争议遗留案件的处理，并成功为该事件的处理提供了全程收费的非诉法律服务。该案时间跨度长、波及面广，企业职工不断上访，处理结果事关数亿元国有资产的归属，同时又直接涉及到市政府及相关行政职能部门当初所作出的行政审批的合法性问题，一度成为成都市各方关注的焦点。本所参与处理此案后，提出了明确的解决思路，经过两年多的艰苦努力，终于妥善解决了长达10余年的土地权属争议纠纷，不仅维护了数十亿国有资产的安全和相关方的合法权益，还有效化解了社会矛盾。
通过这个案例可以说明，遗留问题往往关系复杂，涉及行政部门多、牵涉面广。该类问题的处置，如果单纯在政府体制内进行，往往会导致出现不同部门之间进行责任推诿、踢皮球的现象，不同行政部门容易站在免除自身责任的角度看问题，而没有一个主体能够站在事实基础和解决问题的层面上提出解决方案。律所应充分发挥在体制外和具有专业独立性的优势，切实站在解决问题的角度提出专业法律意见，帮助政府查明事实，厘清责任。更重要的是，通过律师提出的解决方案，往往能够统一各部门不同意见，帮助政府最终确定事件的解决思路。当然，承办遗留项目处置不仅需要律师具有一流的专业业务水平，还需要律师有过硬的政治素质和把握服务大局的能力。因为，能够提出问题的律师不少，但只有真正抓住问题的本质并提出具有可操作性解决方案的律所才能在竞争中胜出。
通过政府重大政策性事件切入
律师是一个联系社会和政治的行业，大型政治事件对政府律师服务业务的拓展具有重大的影响。律师介入此类业务需要有大局观和全局观，可采用“先播种，后收获”的方式进行业务推广。国家或省级层面的重大政策性事件，往往也是政府非诉法律服务的切入契机。
成都市作为国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区这一重大事件，既是成都市改革发展的契机，也是政府律师服务业务发展的契机，土地综合整治项目就是在这个大政策背景下出现的新型业务。政府首先面临着大量的政策需要制定，笔者所在的事务所作为市政府和市国土局的常年法律顾问一般多次参与政府专题工作会议及相关政策制定。在这一阶段，律师的服务往往体现在服务中，较难拓展为专项服务。但律师要清醒地认识到，相关政策制定完毕后，必然涉及具体项目的运作和政策适用问题，通过实质介入此项业务，律所凭借对此类特殊政策的熟悉和了解获得了核心竞争力。该类型业务由于项目政策性强，涉及到的法律问题范围广、环节多，也导致了该类项目在实际运作过程中的可借鉴性经验少，法律及商业风险是不可避免的。因此政府对此类项目有着迫切的法律服务需求，从而可借此打开一片新的非诉业务领域的局面。
笔者认为，律师参与法治政府建设并提供非诉法律服务领域的空间非常大，关键在于律师能否通过多种方式介入政府等客户的日常服务需求，并分析政府等客户的内在需求点。
律师一方面要通过积极的法律服务意识推广工作提升客户的服务需求意识；另一方面需要在了解并分析政府等客户的内在需求的情况下，创造出具体的法律服务产品，并通过合理的方式让政府等客户了解到该产品的价值并最终购买该服务。再通过相关案例，使政府等客户养成请律师提前介入参与非诉项目的消费习惯，通过购买律所超前的“防火与救火”结合式服务，充分有效地发挥律师的专业作用，达到为法治政府建设保驾护航的最终目的。
（本文刊载于《中国律师》2013年第12期）
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