澳门“现金分享计划”的是是非非

 

唐钧 中国社会科学院社会学研究所研究员

澳门特区行政长官崔世安前不久宣布，明年澳门特区将继续实施“现金分享计划”，将向澳门永久性居民每人发放9000澳门元，非永久性居民每人发放5400澳门元，分别比2013年增加1000及600澳门元。

对于澳门特区的此项社会福利政策，内陆有学者指出：不论穷人、富人都发钱，表面上看似公正，实则是对公共资源的不当运用。因为每个人的边际效益（编注：报道原文如此，当为“那笔钱对每个人的边际效益”）不同，一些人其实并不需要，这种做法一定程度上意在讨好市民。

媒体一般所称澳门政府发放的“红包”，正式名称是“现金分享计划”。在社会保障理论中，这样的政策安排被称为“社会津贴”，属于普惠性的社会福利政策。具体的做法是：对所有在法定资格范围内的居民，譬如澳门的“永久性居民”和“非永久性居民”，以同样的标准发放现金津贴。

社会津贴的特点是“不论贫富，人人有份”，追求的是“结果平等”，同时也节约行政成本。在战后，发达国家和地区经济发展一帆风顺时，这样的制度安排比较多见。社会津贴将待遇范围扩大到“全民享有”，与社会救助制度相比，省去了社会救助制度中“家庭经济调查”这一程序，而“家庭经济调查”的“侮辱性”一直为激进的左翼人士所诟病。与社会保险制度相比，领取社会津贴无需社会成员事先缴费，而事先缴费对某些群体而言，无疑是一道门槛。

随着全球社会经济发展的变化以及对社会福利制度的认识日益加深，对这种“不分贫富，人人有份”的社会津贴制度批评的声音也日益高涨，批评的主要焦点集中在“边际效益”的问题上。所谓边际效益，说句大白话，譬如说同样的1000元，对穷人和富人的意义可能就大不一样。对于穷人，这是旱地里的及时雨，可能会帮助他们解决一些实际问题；而对于富人，则可有可无，可能他们根本不会放在眼里。

因此，从“需要”的角度出发，“结果平等”其实造成了新的“不公正”。根据以上判断，所能得出的结论就是：不如取消发给富人的津贴（反正对富人而言无关紧要），而把这些钱发给穷人更好（因为那笔钱对穷人而言可能是雪中送炭）。但是，这样做，制度本身又面临怎样来界定穷人以及由此引出的行政成本问题。

综上所述，社会津贴制度本身经常会纠结于对“公正”和“平等”选择上的两难局面：如果单纯追求形式上的结果一律平等，也许会有碍事实上的整体公正；而如果严格追求事实上的整体公正，结果反而难免不平等。

于是，在当代，世界各国对于社会津贴制度的运用趋于谨慎，通常做法就是缩小其适用范围。常见的如“老年津贴”、“残疾人津贴”、“单亲妇女津贴”，等等，将实施范围局限于一些特定的困难群体。因为这些群体都具有明显的特征，在相当的时间内也不会有较大的变化，对他们实行“家庭经济调查”的意义不大。为了节约行政成本，社会津贴制度其实更为适用。

在很多国家和地区，对社会津贴的标准也会有意加以控制，甚至控制在“意思意思”的层面，体现政府对民众“道义上”的关怀，有时几乎与“满足需要”无关。譬如香港的老年津贴，虽然普遍发放，但标准较低，被港人揶揄为“生果金”（买饭后水果吃的钱）。目前在香港，因为没有政府运作的养老保险制度，所以港人正在争取将老年津贴的标准提升到能够保障基本生活需求。

社会津贴制度的运用，通常与政府的某种功利的目的相关，亦即上述内陆学者所说的“讨好”。尤其在一些社会经济发展的背景较为特殊的国家和地区，社会津贴被用作政府的一种再分配手段，如中东石油国家，发放社会津贴十分常见。

澳门特区的社会经济发展也有其特殊的情况。澳门博彩业的发展，在使特区政府财政有较为充裕的税收进账的同时，也对居民的生活产生了一定的影响。为平和社会心理，每年年终实施“现金分享计划”近年来成为常例。与此同时，澳门特区的整个社会福利制度也有很大的提升，譬如对年满22岁的永久性居民实行中央储蓄金制度，对永久性居民发放医疗券和电费补贴，对学生发放学习用品（书簿）津贴，等等。另外，政府出资、非营利组织实施的社会服务也已普遍实施。对此，不妨抱理解的态度。

其实在中国内陆，也曾有过类似的做法。譬如在建国50周年时，政府对所有体制内人员，包括所有社会保障对象，实行工资标准或社会保障标准提高30%的政策。这项政策对当时的退休人员、低保对象生活的改善还是起到了很大的作用。

当然，实施社会津贴制度是以充裕的政府财力为后盾的。政府财政收入较好，国内（地区内）人口不多，可能是实施普惠性社会津贴制度的必要前提。而在一般的国家和地区，将社会津贴限于一些特殊人群还是必要的。