PPP是政府的融资工具吗？
李纪峰 外贸信托
摘要：政府与中选社会资本签署PPP协议，意味着婚礼仪式完成，接下来是柴米油盐酱醋茶了。
在财政部、发改委等的大力推行下，自2014年以来，PPP得到了前所未有的重视和发展，但各界对PPP的理解各异、看法不一，有人认为PPP就是政府的一个融资工具，政府要搞基础设施投资建设缺钱了，43号文将所有的暗道（借助土储机构、平台公司融资等）都堵死了，开了两条明渠，即发债和PPP。先说发债，国家进行了严格的债务规模控制，分到市级额度已经不多，到了县级额度已非常有限，远远满足不了地方政府基础设施建设的融资需求。故另一条明渠-PPP就成为一些地方政府投资的依赖，在此依赖下，各地推出了一批批PPP项目，但各地对PPP的理解程度不一，项目质量参差不齐，也确实有一些地方政府将PPP简单作为了政府的融资工具。
但PPP确实不是融资工具，也不应被简单当做融资工具。在财政部等国家部委推出的一系列文件里对PPP也做了详尽的阐释，“PPP模式是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革，是政府管理方式的重大转变，是基础设施供给的革命性改变”。这方面的论述和文章已经挺多了，本文不再赘述。
PPP确实不能被拿来简单当做融资工具，而应该从更加宏观的视角正确认识PPP的定位及在基础设施和公共服务领域发挥的作用。但本文中，笔者想从另一角度提出一个问题：“缺失了融资的PPP会是什么样子？”恐怕只能是空中楼阁了。可能这个问题提的有点绝对了，PPP项目的操作不会也不可能没有融资，但怎么融资？至少在现阶段没有多少人想清楚了，更不用说融资规划、融资方式、融资渠道及具体的融资计划等具体融资细节了。
有句老话说得好“金钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”，没错，本文就是讨论“没有钱怎么办？”的话题，往大了说就是PPP与金融的对接。兵书亦有云“兵马未动，粮草先行”，资金就是粮草，在筹划任何一个项目时都要首先考虑到资金的安排，而不能先千方百计拿到项目，筹资事宜后续再说。
目前，在PPP政策春风的吹动下，各地方政府纷纷推出了一批批PPP项目，成立PPP专门机构，建立三个库（项目库、咨询机构库、专家库），对每个具体PPP项目出具两个论证（物有所值评价、财政承受能力论证）、编制实施方案、编制采购文件、组织采购、确定中标社会资本、签署PPP协议等，PPP模式一片繁荣景象。但与之相不太对称的是PPP项目落地难，当然PPP项目落地难的原因有很多，PPP项目交易主体众多、结构复杂、需要前期论证、周期较长等等都可能是影响因素。但有一个原因具有普遍性，那就是本文要谈到的融资问题。
PPP不是融资工具，但融资确是PPP不可或缺的重要方面，目前在融资方面主要存在如下几个突出问题：
（1）政府方对融资方面考虑的还不够深入
从笔者PPP实践看，政府策划在PPP实施方案时对社会资本的建设、运营能力与经验比较关注，而对融资方案考虑的较少，更多地是寄希望于社会资本“八仙过海，各显神通”，一股脑将融资问题全部交给未来的社会资本考虑和解决，并没有深入考虑资金规划和具体的安排。在股权转让方面，政府往往都会设置股权锁定期，无形中压缩了股权投资的机会和空间，也给社会资本的融资带来一定程度的困难。在评标定标时，对融资方案的考量也显得不足，往往还是过多关注价格，而对价格及对应融资可行性的考虑有些欠缺。
（2）社会资本方强化投资并攻城略地
社会资本，特别是建筑商和运营商，在新的政策环境下，传统的施工、运营的业务机会受到较大程度的挤压，出现了两极分化。不肯转型的建筑/运营商依靠传统关系维系业务，但空间越来越小；走的靠前的建筑/运营商提前布局资本运作，纷纷建立和强化投资职能，以投资带动施工和运营，义无反顾地投入PPP项目竞标中，大肆攻城略地，尽可能多地拿到PPP项目，资金方面考量等拿下项目再说。可到了真正实施的时候却遭遇到了诸多限制，诸如银行贷款批不下来、股权锁定期的限制等，建筑/运营商本身其实是没有那么多的自有资金的，导致项目进展困难重重，PPP项目迟迟落不了地。
（3）资金方徘徊犹豫观望情绪浓
在新的政策环境下，各路资金方似乎还显得不太适应，原有既定的资金运作模式已不可持续，PPP项目的确又较为复杂，要重新建立评估体系。新的PPP体系下，需要政府付费的项目一没有抵押、二没有担保，仅有列入财政预算和人大出具决议，未来政府无法按约支付怎么办？资金退出及收益如何保障？等等很多现实问题。故资金方对PPP项目喜忧参半，参与PPP项目也都较为谨慎。
PPP是提升城乡基础设施供给数量、质量和效率的有效途径，为促进PPP模式健康可持续发展及PPP项目的顺利落地，笔者试着从融资实践的角度提出几点小建议，供相关同仁们参考：
（1）项目策划阶段深入考虑资金的规划、具体安排及可行性
在PPP项目策划阶段，建议各级政府要更多从项目落地实施的角度，考虑融资的规划及计划、融资方式及渠道、融资可及性等内容。股权融资方面，要考虑是否需要设置股权限制条款，理由是什么？是否有利于落地，是否可操作？债权融资方面，无论从授信额度上还是程序上都应充分考虑可行性。在市场测试时，尽量要求金融机构有效参与进来，才更能有的放矢。
（2）项目采购阶段，政府和社会资本方都应全面考虑融资方案
PPP项目进入采购阶段，建议政府前期要与社会资本沟通融资方案及进行可行性论证，并在招标文件里要求社会资本提供切实可行的融资方案，是股权融资还是债权融资？比例分别是多少？评标时也需要重点评判其落地可行性及实施难度。在这样的沟通及要求下，社会资本方也会更多地从实际出发，根据现实条件制定融资方案，关键是可以落地实施，而不是空头支票。
（3）项目执行阶段，主要关注社会资本融资方案的执行力
项目采购完成后，政府与中选社会资本签署PPP协议，意味着婚礼仪式完成，接下来是柴米油盐酱醋茶了。PPP项目执行阶段关键看融资方案的落实，建议社会资本方提前谋划，做好资金需求与供给的合理安排，实实在在地将项目落实下去，执行下去。政府方一般也会通过与社会资本方建立的共管账户对资金进出进行监管，以保障项目建设、运营的顺利推进，提高基础设施和公共服务供给水平和效率。
图片来自网络
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