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解密北京地铁4号线背后的PPP故事 | 赠送新书30本
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本文摘自陈民、陈非迟所著新书《解密轨道交通PPP》，标题和部分文字有所改写，文末有新书赠送活动，本批30本，欢迎广大轨道世界读者关注。
“港铁模式”难学也就算了，毕竟陆港差异大。那么北京地铁4号线呢？作为内陆和港铁以PPP模式合作建设运营的第一条地铁线路，已经受到广泛的解读和模仿。为什么至今只有北京地铁在复制，在其他城市却鲜有成功的呢？难道北京地铁4号线模式也成了外地人学不到的“京铁模式”？
“简洁之美”是怎样做到的？
其实，北京地铁4号线的做法看起来相当简单明了，把港铁模式中的物业及所有可能带来“麻烦”的因素全部去掉了，呈现出一种“简洁之美”。也就是说，北京地铁4号线根本就不是“港铁模式”，而是独创了一种新模式。尽管北京地铁4号线项目基本的模式框架不难理解，但是在北京地铁4号线模式诞生后的很长一段时间内，除了北京以外，其他城市再无成功复制的案例出现，这是一个十分值得思考的问题。
我们发现，模仿者时常被北京地铁4号线的一些表面的做法所吸引，知其然而不知其所以然。本节就从一个实操者的角度出发，为大家从源头上解读一下北京地铁4号线到底是怎么运作的。图3-1是针对4号线模式解读流传最广的一张图，我们就按图索骥，从运作结构说起。
图3?1 北京地铁4号线模式示意图
资料来源：北京市基础设施投资有限公司2011年度第二期中期票据募集说明书。
北京地铁4号线全线投资约153亿元，投资结构上采取了市政府与社会资本7:3的比例，即：作为北京市轨道交通投融资平台的北京市基础设施投资公司设立子公司4号线公司，承担A部分也就是全线70%的投资，主要用于项目的征地拆迁、洞体的工程建设等，而港铁公司（占股49%）、首创集团（占股49%）和京投公司（占股2%）成立的京港地铁公司，承担B部分也就是全线30%的投资，主要用于车辆、信号、控制系统等与运营服务关系更为紧密的设备等。
京港地铁通过租赁的方式获得4号线公司投资的洞体等工程设施的使用权，与市交通委签署《特许协议》获得线路的特许经营权，在30年的特许经营期中通过票款等收入收回投资并获得回报，在特许经营期结束后，将B部分的资产无偿移交给4号线公司。
北京地铁4号线的模式看上去简单明了，回避了土地、上盖物业等可能涉及比较多政策障碍的部分，似乎比较容易移植。许多城市在研究轨道交通类项目如何引入社会资本时，都常把北京地铁4号线作为一个参照物，因为人人都想复制一种成功的模式，而北京地铁4号线正是大家看得见、摸得着并且运行了多年的项目。但为什么各地仍然“学不到”呢？这就要进行更深入的剖析。
北京地铁4号线的目的是什么？
人们在复制某一种模式的时候，必须要做的就是要解剖模式。要读懂模式，首先就是要了解其动因和目的。
如前面所解读的，北京地铁长期国有垄断运营，效率高低、质量好坏、效益优差，均无从比较，所以也就无法考核。北京市政府的首要目标是要通过引入新的社会投资人，打破国有国营垄断，创造竞争机制，在城市基础设施和公共管理领域创造“鲶鱼效应”；其次才是解决一部分政府的当期财政压力，也就是说如果能够借助社会投资人的力量缓解一部分投资压力最好，如果实现不了，也不影响第一目标的实现。在这种目标下，政府能够更加从容地接受投资人只承担较小比例投资的方案。北京地铁的这一目的具有特殊性，大多数二级城市现阶段没有这个目的。
政府建设地铁的其他目的则主要受到客流量的影响。
北京地铁4号线是北京客流量最好的线路之一，途经中关村、西直门商圈、西单商圈等北京市最繁华的地带，与1号线、2号线、6号线、10号线等多条地铁线路存在换乘，每天约百万人次的客流量。这直接带来了两个结果：（1）巨大的客流量给这条线路的运营带来了充足的客流量保障，加上财政对票价的补贴，投资人才能够承担全线30%的投资。（2）4号线首要任务是缓解地面通勤运力不足、交通拥堵的问题，就城市发展而言，实现的更多是服务功能。
而在二线城市，城市的经济规模和人口规模远难以与北京相比的二线城市，一条新建地铁线路的客流量通常连4号线的三分之一都达不到，地铁建设时所处的城市发展阶段与北京不同。这带来了与北京完全不同的另外几个结果：（1）目的上，政府期望通过地铁来拉动周边的经济发展，盘活沿线的土地资源，降低中心城区与郊区的发展不平衡，起到的是带动城市发展的作用。（2）这样的客流量条件下，地铁运营收入能够弥补运营成本就已经是很好的结果了，就不用想靠它收回投资了。显然如果按照4号线的财务逻辑，政府和投资人在初始投资上分担的比例，就不再是7:3了，可能是9:1甚至更加不平衡，对政府的首要目的而言自然就难以实现了。（3）二线城市轨道交通建设刚刚起步，垄断都还没有形成，更谈不上打破的问题。对政府而言，通常解决融资问题才是最主要的目标。二三线城市投资人只做运营，基本无力再承担投资，这恰恰满足不了政府的核心诉求——融资。
7:3比例其实是个巧合
这个数字最容易被记住，人们对北京地铁4号线最直观的关键词认识，就是7:3比例：北京市政府通过4号线公司投资建设4号线的土建部分，主要是征地拆迁、洞体等，占全线总投资的70%；京港地铁负责投资、采购和建设4号线的车辆、机电设备、信号及控制系统等，占全线总投资的30%。
政府引入社会资本时，通常要先与投资人签一个合作框架协议，以确定“恋爱”关系，再研究具体合作，走进“婚姻殿堂”。这时政府要干的第一件事，就是琢磨让投资人进来到底干哪些事，于是和投资人签署前期协议时，学习4号线模式的地方政府有时想当然地喜欢照搬过来，认为车辆、设备和运营工作关系更大，就让投资人投了，土建由政府资金来干。
其实不然，把土建和设备划分开，在4号线项目上是一个结果，却不是起点。社会资本不是财政资金，投资于城市基础设施项目上，自然要求回报，无法预期能够获得合理的回报，投资自然不能成立。对轨道行业稍有了解的人都知道，轨道交通线路投资本身是难以获得回报的，这在全世界都是通例。所以4号线在考虑引入社会资本的前期，我们与政府共同研究的第一个问题就是：
既然所有资金都让投资人出是不现实的，那么应该让投资人出多少呢？于是在基础工作上，第一件要做的事情就是：对线路未来在合作期内的收入和成本做一个评估，按照类似项目投资中的行业平均收益率水平为基础，估计投资人能够承担的投资上限。估计的结果是：如果投资人获得项目的全部客运收入，在扣除运营成本后，大致能够收回全线投资额的30%，于是就有了政府与社会资本7:3的投资比例划分。下一步工作，就是要把政府的70%投资和社会资本的30%投资从数字转化成具体内容。
既然社会投资人要负责运营，哪些工作与运营的安全和质量的关系更直接、更大，自然投资人就更希望能够自主实施哪些工作。于是以线路的设计方案为基础，将需要投资的硬件一项一项划给投资人，直到总额达到全线投资的30%，剩下的就归政府做了。巧合的是，与土建工程和设备采购安装之间的比例也大致相合。
如果运营期内的票价能更高一些，客流能更多一些，或者政府在运营期内能够额外支付给投资人更多的补贴，使得线路的财务状况更加优化，社会投资人能够承担的初始投资更多一些，那么政府跟社会资本的投资比例自然不再是7:3，也许是6:4，也许是5:5，但是投资内容的具体分配上却绝对不会是简单的土建与设备车辆之分了。
所以，一切合作的基础，都是从财务评估开始的。
后来政府与京港地铁合作的其他线路，随着地铁建设成本的攀高，土建和设备在项目工程总投资中的比重划分也不再是7:3，这种巧合自然也不存在了。
2%的妙用
地方政府在轨道交通项目上引入社会资本，通常会通过本地的地铁公司来进行具体运作，在这个过程中，地铁公司要不要参与进去，是一个大家十分关注也有些困惑的问题。就如4号线项目中，京投公司作为北京市轨道交通领域的投融资平台，在京港地铁中还占有2%的股份，这是为什么呢？
十八届三中全会以后，除了PPP之外，在经济改革领域，还有一个关键词非常的热，就是混合所有制，常有人把它与PPP联系在一起看，研究二者之间等价几何。PPP译成中文成为政企合作，是不是在项目上政府与社会资本应该合资呢？
其实政企合作和混合所有制是两个不同领域和不同层面的概念，但是又有些交集。
混合所有制主要是指在市场化已经比较充分的领域，为了防止国有企业在这些领域中参与市场竞争时过分依赖行政管理的指导，在股东层面上引入社会资本，改善公司的治理结构，提高企业经营管理的水平，是针对公司治理而言的。
而城市建设领域的政企合作，从狭义角度而言，针对的是具体的项目，在项目中引入社会投资者。由于这些项目涉及公共服务领域，影响到城市的正常运行和百姓的生活，并且很多项目运行的外部条件并不是投资者自身可以决定的，因此在政府和投资者之间要建立完善的风险分担、补贴机制和监管要求，来共同保障项目的正常运转，是针对项目层面的。
尽管这两个概念有所区别，但是二者在公共服务领域的市场化实践中又存在交集。不妨以香港地铁为例说明。
港铁公司原为港府的全资公司，负责城市轨道交通的投融资、建设和运营，从与政府的关系来看，早期实际上类似于我们常说的地方政府的投融资平台公司。在港府决定为地铁项目建立“轨道+物业”的平衡机制，赋予港铁自主定价的权利，并与港铁签订《运营协议》加以监管时，港府已经不再把港铁视为一个完全附属于政府的公司，而是为每个项目建立了PPP的合作机制。但是这时港铁从公司的治理结构上仍然是完全听政府的，缺少市场化运作所需要的治理结构。港铁的上市，引入了更多的市场化资本，优化了公司治理结构后，或者说采用了我们说的混合所有制后，董事会就不再只对政府一家负责，而需要按照市场化的要求来运作。
在地方政府投融资平台受到限制，国家推行PPP模式的今天，港铁实际上为地方政府投融资平台的转型提供了一个很好的样本。不过这种做法很大程度上要依赖地方政府的远见和推动，不是投融资平台本身可以自行决策的。
回到北京地铁4号线，众所周知，京港地铁的股东有三家，港铁占49%，首创占49%，京投公司占2%。很多人好奇，京投公司为什么要占2%呢，跟混合所有制有没有关系呢？
其实这种结果有其特定的背景，既有偶然性，又有必然性。
为什么说有偶然性呢？港铁公司作为一家香港的上市公司，在我国的投资政策上，按照外商投资企业管理，而国家要求轨道交通领域的投资必须中方控股，所以在项目公司中占股49%就是上限了。但既然是要引进香港的经验，港铁自然要求在公司的决策和运营上有充分的影响力，如果是一个单一的中方伙伴占51%，在公司决策权力分配上自然颇为麻烦，因此在港铁和首创各占49%的情况下，京投公司自然成了最后2%股权的最佳人选。因此对外商投资企业的限制性规定在一定程度上偶然地促成了这种结构。
为什么又说有必然性呢？在4号线项目上，京投公司代表政府只占了2%的股份，要说混合所有制的话，不如说成是我们常说的国资引入民资的反向操作。在PPP项目上，尽管项目公司主要是作为社会资本的落地主体存在的，特许协议是项目最重要的政府管理依据，但是为了能够掌握项目更充分的信息，在行业数据尚不发达的阶段，政府常会在项目公司中占据一定的股份，以达到对各种情况及时反应的目的，这也就是它的必然性所在。
因此，PPP和混合所有制是两个不同的概念，但是在推动政府投融资平台转型及复杂项目引入社会资本时，又常常被交叉应用。
为什么是港铁公司？
有人形容PPP项目中政府与社会投资人之间的关系，像是一场婚姻，主要的意思是说：城市建设项目是政府的一项长期工程，选投资人要像选终身伴侣那样，选一个能够跟自己合得来的、长期生活下去的对象。那么在前期选择投资人的时候，就仿佛是一个谈恋爱的过程，什么样的投资人能看对眼，就成了政府必须要全面考虑的问题。
北京地铁4号线引入了港铁公司这个全世界知名的地铁投资企业，成为各方津津乐道的结果，却少有人思考为什么是港铁公司而不是别的呢？别的投资者比港铁公司差在哪儿呢？
从找婚姻伴侣的角度思考一下这个问题，似乎就不难得到答案了。每个人在选择伴侣的时候，都有自己心里的一杆秤，我想要选一个什么样的，是有钱的、长得帅的还是性格好的，还要考虑一下自己的条件适合找到什么样的，这样说似乎有点功利，却不离大谱儿。
如前所述，北京市地铁引入社会资本最初的目的是打破垄断，政府对投资者的期望是：要有投资能力，要有充分的建设管理经验，要有先进的运营经验，最重要的一点，要有持续的改进运营服务和提高运营效率的动力——换言之，要有靠提供长期优质服务赚钱的考虑，有长线思维。
所以从这个角度而言，那些在轨道交通领域偏重某一方面的投资者，不足之处便显得更加突出。亚洲国家的轨道交通运营商颇多，但在十年前，大多刚刚从政府管理之下走向市场化的企业，对外投资的能力和经验还显得有些不足。过去从事基础设施工程施工和设备生产工业的许多央企和外资企业，资金规模足够，也把轨道交通投资视为战略性机遇，却难以在短期内消除政府对其短线思维决定的传统业务模式（依靠施工和设备供应盈利）带来的忧虑，自然也难以成为有竞争力的对手。这些投资人要参与竞争，需要形成联合体，才能够满足政府的要求，而巨头之间的联手也需要磨合，显然不是短期就能够顺畅的。
另外一个值得关注的问题就是文化的融合性问题。在十年之前，内陆的基础设施市场刚刚开放，政府处在一个谨慎探索的阶段。在基础设施领域里，过去以政府投资为主，关注的主要是政府内部的审批程序合规性问题，很少受到合同的约束。
而PPP的合作模式下，政府从一个单纯的行政管理者变成了合同的一方，身份发生了很大的变化，与企业之间的关系从管理和被管理变成了合作与监管，需要做出的承诺和承担的义务大大增加了。因此，语言沟通和管理文化的融合变成了一件很重要的事情。在这一点上，一向秉承谨慎原则的港铁公司，也需要找到首创集团这样一个既懂得市场运作又深谙政府管理思维，在内陆基础设施投资市场上浸淫多年的合作伙伴，来弥补自身的不足。
而在北京地铁奥运支线的项目上，作为北京市第一条采用BT模式引入社会资本的轨道交通项目，政府的目的是希望进一步试探充分竞争下工程建设方面能否有进一步的效率提高和投资节省，以工程管理和施工经验见长的央企就变得更加有竞争力。
因此，选择投资人并不是一个简单的价高者得的逻辑，方法和选择标准从来都服从于目的和条件。
在今天，政府把PPP作为替代政府融资平台解决地方城市建设融资的手段，大量的轨道交通项目推向投资市场，自然需要更多的玩家，市场处在一个发育和投资人培育的阶段。虽然在某些方面有经验的欠缺，但是比港铁公司更有资金实力和风险承受能力，并且进入战略转型期的大型工程企业、设备制造企业自然成了更受地方政府欢迎的选择。
2元一票制从天而降，怎么办？
北京市研究采用计程票制的方案始于十年之前，随着1号线、2号线、八通线、13号线等线路的开通，线网逐步形成，并且可以预期在奥运之前，5号线、9号线、10号线等线路也将逐渐修建完成，政府就已经参考国际通行的做法和国内其他特大城市的方案，在着手准备推行计程票制，与当前采用的计程票制方案颇为相像，引入社会投资人也是基于这样的安排。
但是在引入社会投资人的阶段，这一方案尚未正式推出，因此不得已采用影子票价机制，约定了政府与京港地铁之间的结算票价，如果政府没有采用计程票制，采用了低于约定结算票价的方案，那么票价的差额由财政来给予投资人补贴。
未曾料到的是，为了响应国家支持公交优先、服务民生的战略，北京市采用了比原有的3元一票制更加激进的2元一票制，所以4号线在早期的运营上，完全依赖于政府的财政补贴支持。
结论
所以，基于上面这些背景，让我们来真正完整地描述一下北京地铁4号线PPP的模式：为了打破垄断，提高城市基础设施的运行效率和政府管理水平，北京市选择了4号线这样一条途经中心城区、客流充足的线路作为试点，引入社会资本；由社会投资人投资建设4号线的机电、车辆等项目设施，约占全线总投资的30%，其余约占全线投资70%的土建部分设施，由京投公司下属的4号线公司投资建设，并租赁给社会投资人使用；社会投资人以影子价格机制为基础，通过30年的特许经营期收回投资并获得回报。
这才是北京地铁4号线PPP模式的全貌。缺失了背景、目的、现实条件的模式，模仿起来无异于盲人摸象。
4号线的试点，站在政府最初的目标角度，无疑是十分成功的，却是难以复制的。其他希望学习4号线经验的城市政府，如果真正从全貌上看懂了4号线模式，也就不难理解，为什么会看起来很简洁很美，拿来主义却失灵了。
下面我们隆重介绍下收录本篇文章的新书，刚刚面世：
行业大咖们是如何评价的？
北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志说“在实践中，荣邦瑞明团队抓住了轨道交通PPP模式设计的关键，即项目的分解和整合。他们在书中详细介绍了国内外一些极有参考价值的分解和整合的案例，并在此基础上进一步探讨了‘轨道建设与沿线城市开发捆绑’模式在国内的应用。”
中交城市投资控股有限公司董事、副总经理祁恩奎评价本书：“作为轨道交通建设者，我深刻体会到PPP建设模式的复杂与艰巨，这本书对轨道交通PPP发展的深刻思考和理性发声正是目前业内最缺乏的，是有益于行业发展的。”
北京工业大学城市交通学院副院长教授陈艳艳说：“轨道交通是缓解城市交通拥堵的良方，通过PPP模式引入社会资本投资轨道交通建设则是良方中的一味良药。”
中铁投资集团有限公司副总经济师汪小庆说：“本书立足城市轨道交通领域，主题明确，深入浅出，层次感强，案例详实，运作思路和商业模式高度提炼，分析透彻，具有很好的借鉴和指导作用。”
国财政学会PPP专业委员会副秘书长、住建部海绵城市建设专家委员会委员满莉博士评价本书：“该书实证分析深刻到位，另辟蹊径，挖掘出轨道交通领域中的PPP模式创新，总结出轨道交通PPP模式2.0版本，对轨道交通PPP模式未来发展提出了设想与展望。”
中国铁建投资集团有限公司城市运营投资部总经理、石家庄铁道大学工程硕士（项目管理方向）校外导师刘志刚说：“在创新成为这个时代最强音的时候，本书提出的模式2.0、专业切块和让专业的公司做专业的事，给出了一种解决问题的路径。”
四川大学教授、财政部PPP中心专家陈传：“从理论到实践，从基础到前沿，从宏观数据到经典案例，从本土制度到国际最佳实践，荣邦瑞明毫不藏私，总结十余年观察、经验与思考，为读者提供了一场全面、系统的轨道交通PPP知识的饕餮盛宴。”
首钢基金副总经理梁衡义博士说：“‘因地制宜，抓住模式借鉴的精髓’，把模式摆进所在城市轨道交通线网发展阶段和交通管理体制具体的演进过程中去， ‘分段－降维－迭代’ 的荣邦瑞明方法超越了现有PPP咨询的方法，指出了一条用简单机制解决复杂问题的路径。”
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