今天，我们来聊一聊全球第四大银行，英国的汇丰银行在2012年的故事。
在这一年，汇丰银行因违反美国反洗钱法规和关于制裁和禁运（Sanctions and Embargos）的法规，向美国政府缴纳了破纪录的19亿美元罚金。这一处罚影响深远，一方面美国政府通过史无前例的罚金数字向全世界表明了对反洗钱违规的执法决心；另一方面，调查所揭露的汇丰银行在墨西哥触目惊心的反洗钱违规，几乎沦为贩毒集团帮凶，也对全球银行业敲响了警钟。享誉世界的汇丰尚且如此，其他银行更是不可想象。从这一事件开始，国际银行们开始空前的重视和发展内部的反洗钱合规，并逐渐改变了开展业务的方式，其深远的影响力至今还能感受到。
之所以要对这个四年前的案件旧事重提，是因为今年7月美国众议院金融服务委员会公布了一份关于四年前美国司法部执法过程的调查报告，使我们有机会管窥美国政府当年在这一案件中的心路历程和决策思路。由于英国政府的强势介入，以及汇丰银行对全球金融稳定的重要作用，使得这个案件的执法超出了纯法律的范畴。美国政府不得不投鼠忌器，最终没有对汇丰银行及任何银行高管提起刑事诉讼。
这篇文章我们会先回顾汇丰银行是如何违反美国的反洗钱法规，借这一经典案例来介绍墨西哥的毒枭是如何利用银行业的漏洞，通过国际银行体系来洗钱；第二部分是关于众议院的调查报告，一起来看看这一处罚结果的背后有哪些不为人知的密辛。
背景知识简介
照顾新读者，讲故事之前先做一些简单的背景知识介绍。
什么是洗钱？
通俗的说，洗钱指将犯罪或违法所得，以各种手段掩饰、隐瞒资金的来源和性质，使其在形式上合法化，让别人不知道这是犯罪所得，进而可以放心使用。
银行业应对洗钱的主要武器
大规模的洗钱行为基本必须通过金融机构。而金融机构应对洗钱有两个主要武器：KYC（KnowYour Customer，即对客户的背景调查）和日常交易监控。
1）KYC是指银行要对客户的背景、职业、收入来源、居住地、商业活动以及与银行交易目的等有一个全面的了解，以判断其可能带来的洗钱风险。例如有政府背景的人员或有犯罪前科的人员开立的账户就属于高风险；在当地没有任何业务或实际需要的人或公司也属于风险较大。
2）对客户交易进行密切的监控。当银行发现客户的交易要求或交易记录出现反常或可疑的迹象时，例如交易金额特别巨大；短期内有多笔资金进出；突然要求往没有明显联系的国家汇款等，银行就会进一步审查是否有洗钱的风险。
毒枭的烦恼
看过《绝命毒师》的朋友对这个问题都不陌生，全世界的毒枭都面临着同样的两个烦恼：钱太多了，1）存哪里？2）怎么用？
把钱存银行最理想。可是银行有KYC的要求，要严格审查身份。如果你不是大企业家或大富豪，或者和老白一样是一个中学教师，却隔天就往银行存一千万美金。警察很快就会找上门来的。
就算你把钱存进了银行，该怎么用也是一个大问题。毒枭的世界里美元是硬通货，可是用美元麻烦啊。
全世界的美元交易，无论是汇款、转账还是支付，无论发生在世界的那个角落，由哪个银行来操作，都必须通过一家美国的银行作为“代理行（correspondent bank）”，来代理这笔美元交易。
例如英国的张三通过伦敦的汇丰银行要给中国的李四在建设银行上海分行开立的账户汇一笔美金，实际上这笔交易不是建行和汇丰直接完成的，中间一定要有一家（或两家）位于美国的代理行来帮助完成。相当于伦敦汇丰先和代理行完成交易，代理行再和上海建行完成交易。
这就给毒枭们添麻烦了。
首先，美国的反洗钱法规要求美国的金融机构对所有与自己开展代理业务的外国银行都要进行全面的尽职调查，以确保其具有相应的反洗钱合规体系，而且也在实际执行这一体系，是一个“有节操”的银行，不会沦为犯罪分子的洗钱工具。因为在代理银行业务中，美国银行无法直接接触到最终的客户，它只能通过审查与自己开展代理业务的银行来控制风险。换句话说，参与美元交易的外国银行本身受到更多监督，反洗钱标准也相对更高。
其次，所有的交易都通过美国代理银行，这些交易也受到美国代理银行的监控，如有可疑的情形出现，也很容易被代理行所发现。
当然具体情况比这复杂一百倍，这里只是介绍一下大致原理。
汇丰银行错在哪儿？
这里的汇丰银行有三个主体：汇丰墨西哥分行（“汇丰墨西哥”）、汇丰美国分行（“汇丰美国”）以及汇丰银行总行（“汇丰总行、汇丰银行”）
1、汇丰墨西哥分行：贩毒集团的好基友
2002年汇丰银行收购了一家墨西哥当地银行，并在此基础上发展成了汇丰墨西哥分行。不仅是被收购时没有拿得出手的反洗钱合规体系，直到2010年，汇丰墨西哥都没有建立起符合“汇丰标准”的反洗钱合规体系。
最大的问题就在于，KYC客户背景审查严重不足；对风险视若无睹，即使发现可疑的客户，也不能及时终止关系。
从2002年到2009年，汇丰墨西哥都没有对其客户，尤其是美金账户的客户进行足够的背景审查，甚至包括某些由于可疑交易而被列为“高风险” 的客户。对可疑交易和可疑账户汇丰墨西哥也无动于衷。汇丰墨西哥的反洗钱委员会多次要求关闭某些可疑账户，但都被管理层推翻。即使最终同意关闭，执行上也拖拖拉拉。许多2005年就决定关闭的账户，直到2009年都没关成。
汇丰墨西哥分行松散的反洗钱管理，使它成为了墨西哥和哥伦比亚毒枭首选的金融系统进口。每天高达数十万美元的毒资，源源不断的存入了汇丰墨西哥的账户，汇丰墨西哥对此完全不闻不问。美国政府的调查披露了一个很有意思的细节。由于毒枭们往汇丰墨西哥存美元数量实在太大，次数实在太频繁，他们甚至按照汇丰墨西哥出纳窗口的尺寸定制了装钱的箱子，这样就可以以最高的效率把钱送进柜台。
2、汇丰美国的鼎力相助
汇丰墨西哥只帮助毒枭解决了他们的第一个问题，第二个问题的解决则离不开汇丰美国。
汇丰美国作为汇丰墨西哥在美国的代理行，没有对汇丰墨西哥进行足够的尽职调查。更重要的是，它没有充分的监控与汇丰墨西哥之间的交易。
银行的反洗钱监控是通过自动化的手段实现的，通过设置一系列的搜索参数和标准，如交易金额、交易发生地、客户本身风险级别等，系统会自动设别可疑的交易，并且由合规部门跟进审查实际风险。例如一个高风险客户从一个洗钱风险较高的国家汇出一笔大额款项，就很有可能会被监控系统捕捉到。
在2006到2009年，除非客户本身是高风险客户，汇丰美国原则上对所有来自“标准”或“中等”风险国家的交易都不进行监控。在这期间，汇丰美国处理了1亿次的交易，总金额300万亿美元，这些交易中有2/3来自“标准或中等风险”国家，也就是说近200万亿美元的交易完全没有任何的审查和监控。
在2000年到2009年，尽管无数权威的渠道都对墨西哥的洗钱风险进行了提示，包括美国国务院在2000年将墨西哥认定为“主要洗钱风险国家”，多个银行监管机构对墨西哥存在的洗钱风险的提示等，但汇丰美国仍将墨西哥认定为洗钱风险最低的那一档：标准级。
这就使得许多和墨西哥有关的交易在很长一段时间内免于审查。汇丰美国直到2009年才将墨西哥的风险级别提高的“高风险”级别。然而在2006到2009年，至少已经有6700亿美元来自墨西哥的交易没有经过监控系统审查。
3、“批发钞票业务”独辟蹊径
汇丰银行是全世界最大的“钞票批发业务”的服务商，占据了全球60%的市场份额。这是一种大规模的买卖现金货币的业务，客户主要是有大规模现钞需求的机构，如各种货币兑换商店、金融机构甚至是各国央行。
这一类业务的洗钱风险不言自明。你想啊，贩毒集团是捧着现金在想怎么把黑钱洗白，刚好碰上一个收购现钞的生意，还有比这个更便捷的洗钱方法吗？而汇丰墨西哥更是一个绝佳的平台。
一方面，汇丰墨西哥的客户审查一塌糊涂。2004年到2007年，汇丰墨西哥通过批发钞票业务每年至少出口30亿美元到美国，许多客户和资金都来自于墨西哥贩毒集团Sinaloa的所在地，汇丰墨西哥也熟视无睹。另一方面，汇丰银行整体对这一业务的合规风险也重视不够，投入不足，不仅没有自动交易监控系统，人手也不够，很多时候只有一个或两个合规官来应对500-600个客户的批发钞票业务。
美国和墨西哥的监管机构都不断提醒汇丰银行，有很多证据显示这一业务被贩毒集团利用作为洗钱工具。但直到2008年墨西哥分行才迫于监管机构压力停止接受美元现钞存款，
4、合规资源不足+内部沟通不畅
美国政府的调查还显示，汇丰美国存在着严重的合规人员配备不足的现象，不仅许多重要位置的高管缺位，许多每个合规官负责审查的交易数量远超其合理的工作量，例如曾经一度只有4个合规官在审查每月13000-15000的可疑交易。而汇丰美国整改后同一个职能上汇丰安排的合规官是430名。前后画风对比强烈。
汇丰银行内部也缺乏有效的沟通机制。许多关于汇丰墨西哥的问题都上报给了汇丰总行，但是汇丰内部却没有一个机制能够及时通知重要的第三方：汇丰美国。这也导致汇丰美国对汇丰墨西哥的真实情况和问题不甚了解。
其实美国政府还同时指控汇丰银行违反了美国关于制裁和禁运的法规，不当的为古巴、伊朗、利比亚、苏丹及缅甸的制裁对象提供金融服务，但对这一部分我们就不展开了，有兴趣的读者可以阅读之前的文章：巴黎银行89亿美元的教训，事实比较接近。
对汇丰银行的处罚争议不断
美国政府最终认定汇丰银行帮助墨西哥和哥伦比亚的贩毒集团洗钱的金额高达8.8亿美元，同时在2000年到2006年期间，违反了美国关于制裁和禁运的法规，不当的为古巴、伊朗、利比亚、苏丹及缅甸的制裁对象提供金融服务，进行了超过6.6亿美元的业务。
美国司法部最终以“暂缓起诉协议”的形式，与汇丰银行达成和解。（关于“暂缓起诉协议”更多的内容可参阅前文：世界上最赚钱的敲诈勒索生意），汇丰认缴19亿美元的罚金。此外，在“暂缓起诉协议”的五年期限内，汇丰银行承诺全面整改反洗钱合规体系，同时汇丰银行还同意聘请监督员（Monitor），来全方位监督其整改状况。
尽管揭露出的违法事实是如此的触目惊心，司法部也清楚的表达了这是银行内部明知和有组织的违规，但是出人意料的是司法部却没有对汇丰银行或是任何高管提出刑事起诉。19亿美元的确不少，但对汇丰银行来说不过是九牛一毛，只是汇丰美国五周的收入而已。这引起了许多人的疑问：美国政府对汇丰银行是否有一套双重标准，这些大银行们除了“大而不能倒”(TooBig to Fail)以外，是不是还是“大而不能关”(Too Big to Jail)？
和解背后的故事
美国众议院金融服务委员会（Financial Services Committee）今年7月公布的一份调查报告试图回答上面这个疑问：Yes,Maybe。
调查是针对美国司法部和财政部（财政部下属的海外资产控制办公室，Office of Foreign Assets Control, ”OFAC”负责违反美国制裁和禁运相关法规的调查）在对汇丰银行的执法过程有无不当，最后的处罚结果是否依据充足。
需要说明的是，这份报告是金融服务委员会中的部分共和党议员推动下作出的，必然有一些党派斗争的因素。而且调查人员的依据主要来源于财政部所提供的信件和记录，司法部从头到尾没有配合这一调查。少了最重要一方的说法，调查结论可信度难免打折扣。所以最后金融服务委员会并没有以自己的名义采纳这份报告（不过委员会中的其他成员也没有质疑报告的事实和结论）。但这份报告所披露出的一些事实细节还是很有价值，让我们有机会了解到这一牵一发而动全身的重要案件背后的决策过程。
英国政府的强势介入
财政部的文件显示，在2012年9月司法部负责反洗钱执法的代表在一个跨部门的例行会议上（司法部、OFAC和英国的银行业监管机构Financial Services Authority,“FSA”）第一次表示，司法部准备以认罪协议的方式和汇丰银行达成和解，和解金额在20亿美元左右，并表示司法部对这件事已经考虑再三，有望本周就“板上钉钉”。
“认罪协议”意味着司法部的和解方案是以汇丰银行确认承担刑事责任作为基础的，这和最后的“暂缓起诉协议”有着本质的不同。“暂缓起诉协议”实际是只要被处罚方在规定时间内完成相应的条件，司法部就放弃起诉。
与会的FSA代表当场就懵了。首先20亿的罚金金额在当时是大大超过了同类案件的金额，其次要对汇丰银行承担刑事责任的后果也是十分严重的。
英国财政大臣George Osborne随后马上致信给时任美联储主席博南克和美国财政部长盖特纳，表达英国政府对美国执法行动的担忧。英国人的担忧有两点，第一，你们美国人针对我们英国的银行。巧的是就在几个月前另一家英国银行，渣打银行刚因为反洗钱违规而被美国金融监管机构重罚数亿美元，现在又要对汇丰银行下此重手，处罚措施还明显远高其他同类案件；第二，你们美国人太冲动了，汇丰银行不是一般小银行，是对全球金融体系有着系统性重要性的银行，对汇丰进行刑事起诉，牵一发而动全身，会对全球金融体系的稳定，尤其是亚洲和欧洲市场造成灾难性的影响。
FSA的说法是否言过其实了呢？也许未必。因为联邦货币监理局同时表示，如果汇丰被认定构成刑事责任，该机构有可能要举行听证，以考虑是否吊销汇丰银行在美国某些业务的执照。这种可能性也许不大，但谁也不敢完全排除。而金融市场只会关注“汇丰有可能丧失部分美国业务许可”这个大新闻，即使是1%的可能性，也会在市场上引起巨大波动。2012年是个敏感的时刻，全球金融危机刚刚过去，欧债危机尚未平息，任何金融市场上的波动都是监管机构不愿意看到的。
终于，经过两个月的拉锯，时任司法部部长Eric Holder等人在11月初与汇丰高层会面。在会上司法部不再坚持汇丰银行必须要先认罪，而是同意以“暂缓起诉协议”的方式结案。
虽然司法部从专业角度出发在9月份已经表示要追究汇丰银行的刑事责任，但经过两个月的考虑，司法部最终还是改变了立场。英国政府是否动用了更高层级的力量来说服美国我们不得而知，但从英国财长亲自上阵，以及司法部其间要求财政部评估“如果对汇丰银行提起刑事指控会有哪些经济上的影响”这两件事来看，这个案件显然已经超出了法律层面，还包括对经济、社会、外交等因素的考量。
在2013年3月6日，Eric Holder在参议院司法委员会的听证中坦承，对某些规模实在太大的金融机构提起刑事指控确实很难，因为这会影响到国家的经济甚至是全世界的经济。这些金融机构的规模确实影响了司法部考虑对这些金融机构提起刑事诉讼的决定。
执法部门之间的竞争
美国是联邦制的国家，联邦的金融监管机构之间、联邦和州的监管机构之间都有各自的法定权限划分。彼此之间有合作关系，也有一定的竞争关系。在汇丰银行这个案件中，美国司法部铁了心要当主角，不让别人抢走风头。
由于纽约是全球金融中心，几乎所有大型金融机构都在纽约有分支，大部分的美元交易也都离不开和纽约的银行打交道，这使得纽约州金融服务局这个州一级的监管机构成为全球金融行业最为重要的监管机构之一。就在2012年，纽约州金融服务局在渣打银行违反美国制裁伊朗的规定，违规帮助伊朗客户洗钱的执法案件中拔得头筹，率先与渣打银行达成和解。
所以司法部为了避免“再次被纽约州金融服务局打败”，以“惊人的速度”完成对汇丰银行的调查和执法。
司法部的速度甚至连自己的队员，负责调查制裁与禁运违规的OFAC都跟不上。OFAC的文件显示，在他们还没有完成全部调查，事实了解还不全面的时候，司法部就已经通知汇丰银行整体和解金额的大致范围了，并且在没有征得OFAC同意的情况下，就告诉汇丰其违反制裁与禁运法规的罚金大约在3.75亿美元。最后OFAC迫于压力，只能在罚金数字上迁就司法部的决定。为了赶在司法部确定的和解期限之前结束案件，OFAC也只能很不情愿的在和解协议的“违反制裁与禁运事实”上签字，虽然OFAC的调查工作还没有全部结束。
后记
今天，大型金融机构成为执法对象，罚金动辄几十亿、上百亿似乎已经司空见惯了。而美国政府和汇丰银行达成和解协议的过程，为观察这一类案件提供了绝佳的参照。可以确定的是，这一类案件无论结果如何，都不会是一个单纯的法律决定，而一定是外交、经济、政治多种因素综合的结果。
公司首席法务官
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