从最高法判例看采矿权承包合同的效力
对于采矿权承包合同的合法性，我国现行矿业法律、法规并没有明确作出界定。笔者认为有关矿业权承包合同的性质和效力要结合合同内容进行认定。若名为承包，实为转让，应适用矿产资源法第六条、《探矿权采矿权转让管理办法》第十条等关于矿业权转让的规定来认定其效力；若具备合同期限固定、开采范围固定、发包方控制矿产品销售等承包合同的典型特征，应认定为矿业权承包合同，不构成矿业权转让，在不具备其他无效事由的情形下，应认定合同有效。本文通过引述最高人民法院判例，进一步阐明采矿权承包合同的法律效力。
一、判例简述
2008年12月4日，意隆煤业公司（甲方）和华建公司（乙方）签订《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》，协议约定：“（一）甲方划定300万吨储量煤炭开采作业区，由乙方承包开采，独立核算，自负盈亏。（二）乙方负责分摊各种费用。……（四）乙方向甲方支付每吨35元的承包费，总计万元，分期支付。七个工作旦支付1000万元，进场施工前三个工作日支付2500万元，其余7000万元在2010年12月30日前支付到位。（五）甲方负责乙方承包开采区内对外相关业务联系和协调，负责开采煤矿所需证明及相关手续。……（十）乙方年生产能力不得低于80万吨，合作期为4年，到期开采不完由甲方收回。”合同签订后，华建公司开始剥离土方直至露煤开采。2011年11月1日，华建公司向内蒙古自治区高级人民法院提起诉讼，称双方签订的合同是以承包的形式转让了采矿权，违反了矿产资源法的禁止性规定，属无效合同，请求法院判令双方于2008年12月4日签订的《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》无效。
一审法院认为，《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》虽然名称为合作开采协议，但从合同具体内容分析，能够证明双方所签的合同是承包合同，而非合作开采。合同内容不仅约定了承包费，还约定意隆煤业公司负责华建公司承包开采区内对外相关业务联系和协调，负责开采煤矿所需证明及相关手续。本案采矿权人是经依法核准的意隆煤业公司，矿产资源法第六条第二款规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”同时规定：“前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。”国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项亦作出了上述规定，同时该办法第十五条规定：“违反本办法第三条第二项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”该行政法规明确禁止采矿权以承包方式转给他人采矿。本案中，意隆煤业公司将采矿权以承包方式转让给华建公司，该行为违反国家法律、行政法规的禁止性规定，应属无效，对此双方均有过错。根据无效合同的处理原则，因该合同取得的财产应当予以返还。故，判决华建公司与意隆煤业公司签订的《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》无效，相关资金予以返还。
意隆煤业公司对一审判决不服向最高人民法院提起上诉。
关于《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》的性质，最高人民法院认为，应为采矿权承包合同，而非采矿权转让合同。理由如下：（1）从《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》的内容看，华建公司“承包开采经营”“独立核算，自负盈亏”，华建公司向意隆煤业公司支付固定数额“承包费”，这都符合承包合同的特点。（2）采矿权转让意在转让采矿权对应的全部实体性权益，并变更采矿权人的身份，而从《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》的内容以及双方实际履行情况来看，不符合采矿权转让的特点：从承包的范围上看，承包开采的只是部分，并非整个包尔呼舒高布煤矿。从承包的期限看，只约定了4年，并非永久性转让。从双方的权利义务看，在对外关系的处理上，仍是以意隆煤业公司名义进行，合同也没有约定变更采矿权人的内容。
关于《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》的效力，最高人民法院认为，该协议书是意隆煤业公司和华建公司真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。理由如下：（1）矿产资源法第六条和《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项都是对探矿权、采矿权转让所作的限制性规定，而如上分析，《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》为承包合同而非采矿权转让合同，故不适用这两条的规定。（2）依据合同法第五十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法）若干问题的解释（二）》第十四条规定，人民法院确认合同因“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效的，只限于效力性强制性规定，而从现行法律、行政法规规定来看，采矿权承包并没有违反效力性强制性规定。（3）采矿权转让合同也不是必然无效。依据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款规定，对于采矿权转让合同，“批准转让的，转让合同自批准之日起生效”，依据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法解释（一）》）第九条规定，法律、行政法规规定合同办理批准、登记等手续才生效的，在办理批准、登记手续前，人民法院应当认定该合同未生效。故即使对于采矿权转让合同，在未经批准之前，也只是未生效。综上，一审判决对《合作开采包尔呼舒高布露天煤矿协议书》效力认定错误，应予以纠正。意隆煤业公司关于该协议书应为有效的上诉理由成立。
二、律师点评
对矿业权的转让，矿产资源法经历了由禁止到有条件地允许的变化过程。1996年矿产资源法修订前，矿业权是禁止出租、抵押的。1996年矿产资源法修订时删除了矿业权不得买卖、出租、不得用作抵押的条款，但对矿业权的转让设置了比较严格的条件，并且保留了“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”这含有浓厚计划色彩的条款。《探矿权采矿权转让管理办法》不仅细化了探矿权、采矿权转让的条件和应当提交的材料，还于第十条明确规定，探矿权、采矿权转让合同自审批管理机关批准之日起生效。正是由于法律法规对矿业权的转让设置了如此严格的条件，很多矿业权人为了规避法律法规的严格限制，不经过审批管部门的批准，进行非法转让。其中，以承包的名义进行实质上的转让就是方式之一。矿产资源法和《探矿权采矿权转让管理办法》对此作了相应规定，如矿产资源法第四十二条第一款规定“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款”；《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条规定“违反本办法第三条第（二）项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证”。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十八条规定“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营”。但应注意的是，法律法规禁止的只是以承包形式进行的非法转让，真正的承包应属于合法的经营行为。所谓承包，是生产经营管理的一种方式，按照所有权和经营权相分离的原则，确定发包人与承包人的责、权、利，实现资产的保值增值。采矿权的承包主要包括劳务承包和经营承包，但都不发生采矿权主体的变更，这是与采矿权转让的根本区别。
综上，采矿权承包合同为双方当事人的真实意思表示，成立后即应产生约束力，法院不宜轻易否定合同的效力。在矿业权领域，行政管理色彩较浓，更需要分清管理性规范和效力性规范。对于正常的矿业权流转，应予以尊重和保护。对于流转的具体形式，则需要结合合同的目的、内容和实际履行情况来作出认定。
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