【案例】
某村境内有条河穿村而过，且无堤防，当地水务局亦未明确记载河道宽度。1999年以来，该村村民不断在河道内植树造林，河道几乎全部被侵占。2012年10月，该县按照上级要求，为确保汛期安全，要求对该河道治理清障。水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员负责此项工作，但村民拒绝配合。后水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员在未办理采伐许可证的情况下对河道内林木采伐清障，林木由所属村民自行售卖处理，采伐许可证事后亦未及时办理。问：水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员行为如何定性？
【分歧】
本案定性主要存在如下四种分歧。
第一种意见认为，水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员未办理采伐许可证即清理河道内林木，数量较大，违反了《森林法》第28条及《刑法》第345条第二款的规定，构成滥伐林木罪。
第二种意见认为，上述机构、人员没有办理采伐许可证即采伐林木，属于违反规定处理公务，并致国家森林资源遭受重大损失，构成滥用职权罪。
第三种意见认为，认为上述机构、人员构成滥伐林木罪和滥用职权罪数罪。
第四种意见认为，上述机构、人员未办理采伐许可证即清理河道内林木的行为不构成犯罪。根据《防洪法》第22条、第42条、第45条的规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物，水务局水政监察大队对在河道范围内阻碍行洪障碍物有强行清除权力，并在紧急防汛期有取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物等紧急处置之权，相关手续可事后补办。
【评析】笔者同意第四种意见。具体理由有两点：
一、源于《防洪法》对水行政部门的合法授权
《防洪法》第三章规定了水行政主管部门治理与防护责任，其中第二十二条第三款规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。第四章规定了对防洪区和防洪工程设施的管理责任，其中第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。第四十五条规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施，取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续。这些条款充分说明了国家对防汛防洪安全的重视，并从制度上为水行政部门清除行洪河道内阻水障碍提供了法律依据。具体到本案，基于《防洪法》的合法授权，故不能将水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员在未办理采伐许可证的情况下即对河道内林木采伐清障的行为评价为违反《森林法》的行政行为，甚至是违反《刑法》有关滥伐林木罪条款的刑事违法行为。事后未及时办理采伐许可证应评价为存在执法瑕疵而非执法违法行为。
二、系法益与价值衡量下的合乎情理的结果
司法实践中，在效力位阶上处于同等级的部门法在适用时常会遇到多个法的价值或数个法益复数并存且相冲突的情况，在法的适用上就会面临两难选择。如本案，《森林法》第三条第三款规定了森林、林木、林地的所有者和使用者对于森林、林木、林地不受侵犯的合法权益；《防洪法》第一条规定了水行政管理部门防治洪水，防御、减轻洪涝灾害及维护人民的生命和财产安全的责任。两法分别规定了对林木资源与人民群众生命财产安全的保护。在森林法和防洪法适用过程中便发生了林木资源与人民群众生命财产安全两个价值的冲突。如何选择适用，实践中通常从法的价值位阶和法益衡量方面做出取舍：价值位阶原则是指在不同位阶的法的价值发生冲突时，在先的价值优于在后的价值。在法益衡量中，首先必须考虑“于此涉及的一种法益较其他法益是否有明显的价值优越性（拉伦兹）”，并一般抽象地认为生命法益重于身体法益、身体法益重于财产利益。通过价值位阶原则和法益衡量说，我们不难判断后者的价值或法益是明显优于前者的，应在实践中优先予以适用（况本案中村民违法种植林木是否能够获得森林法及刑法保护，相关法益是否存在尚存疑问）。当然，无论是价值位阶原则抑或法益衡量说并非主张只考虑行为的结果、法益的价值，而是主张也考虑事态的紧迫性、行为的必要性、手段的适当性等，《防洪法》赋予水行政部门在紧急防汛期取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物等紧急处置之权恰恰契合了上述要求。因此本案水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员在汛期即将到来之时紧急砍伐林木并让村民自行售卖的行为在时间节点上、情势紧急程度上以及手段适当性上都是毫无疑议的。
综上，从防洪法的授权及法的价值位阶原则及法益衡量上分析，水务局防汛指挥机构及行政监察大队工作人员未办理采伐许可证即清理河道内林木的行为属合法合理行政行为，并不构成滥伐林木罪、滥用职权罪。
联系客服
