三、居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案
（一）简要案情
1998年7月，柏德贸易有限公司(以下简称柏德公司)以存放于上海市宝山区宗福仓库的250吨进口羊毛为厦门凯天贸易有限公司（以下简称凯天公司）向厦门建行的两笔借款提供质押。（后该质权于2006年转移给本案再审申请人居泰安物业管理有限公司〔以下简称居泰安公司〕）。1999年，该批羊毛因涉嫌走私，被公安机关移交海关处理。因海关在调查过程中无法找到柏德公司的法定代表人，遂于同年将涉案羊毛移交本案再审被申请人上海市工商行政管理局黄浦分局（以下简称黄浦工商分局）处理。嗣后，因发现涉案羊毛已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂将其先行拍卖，得款人民币7196545.66 元，并于1999 年l0月16 日在《文汇报》上刊载公告，载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查，如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第六十一条规定予以处理。由于逾期货物所有人仍未出现，黄浦工商分局于2000 年3 月7 日作出“视涉案被扣羊毛为无主财产，上缴财政”的决定。厦门建行称，在黄浦工商分局处理本案期间，该行及厦门中院的办案人员曾找到黄浦工商分局查询涉案羊毛的处理情况。据此，再审申请人认为涉案羊毛并非无主财产，遂对拍卖上缴行为不服，提起诉讼，请求撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付拍卖上述财产所得全部款项。
（二）裁判结果
一、二审法院认为，黄浦工商分局在无法找到并确认走私、贩私行为人，进而无法处罚违法行为人的情况下，按照《暂行规定》作出无主财产上缴财政的行政处理决定，执法程序并无不当，并据此驳回了居泰安公司的诉讼请求。居泰安公司不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院经审查认为，判断行政行为合法性一般应当以行政行为作出时的事实为准。即使行政行为与客观事实不符，只要行政机关在作出行为当时无法发现该事实，也不应以此简单地否定行政行为的合法性。但是，本案中，黄浦工商分局在事后经权利人主张，发现涉案羊毛设有质权的情况下，应当认识到其作出的被诉行政行为与客观事实不符，并及时采取相应的措施，包括：就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断，并在此基础上对再审申请人提出的返还请求作出处理。据此，本案最终判决撤销原审判决，责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理，驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。
（三）学理分析
传统的行政法和行政诉讼法理论着眼于行政行为的合法性，以形式意义的合法行政为视角去建构自己的理论和制度体系。法院在审查被诉行政行为时，一般也以该行为在作出时是否合法作为审查标准，如果该行为在作出时满足证据事实、法律适用、法定程序和职权范围等方面的合法要件，法院一般就不会否定它的合法性，也不会替代行政机关去判断哪种行政属于实质意义的最佳行政。但是现实生活错综复杂，一些在作出时符合合法要件的行政行为在事后被明显地认定与客观事实不符，且该事实认定瑕疵严重影响了当事人的合法权益，如果此时法院仍然恪守形式意义上的合法行政标准，同时，作出行为的行政机关及其上级行政机关又没有及时纠正该行为，那么司法权对行政权的监督作用就无法充分发挥，行政诉讼制度的“解决行政争议”、“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的也就无法实现，更无法达到“案结事了”的审判效果。在本案中，黄埔工商分局当初作出涉案羊毛属于无主财产上缴财产的决定是符合法律的，但是事后相关权利人提出主张，行政决定与客观事实不符，而黄埔工商分局及其上级行政机关又没有及时纠正与客观事实不符的行政决定，此时如果法院不能对行政机关的与客观事实明显不符的行政决定进行必要的审查，保护相关权利人的合法权益，那么行政争议将无法最终解决，也会遗留一些社会矛盾隐患。但是，法院的司法能动性并非无限，需要满足诸多方面的条件，也需要依法审慎进行。（林华 中国政法大学法治政府研究院副教授）
四、张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案
（一）基本案情
1996年8月，四川省简阳市人民政府（以下简称市政府）对24O辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，市政府开始实行经营权有偿使用，有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日，市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》）。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的《公告》和《补充公告》侵犯其经营自主权，向简阳市人民法院提起行政诉讼。
（二）裁判结果
简阳市人民法院经审理认为，市政府在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下，执行上级行政主管部门四川省交通厅《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定，对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告，以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为，并无不当。判决维持市政府作出的《公告》和《补充公告》。张道文等不服，向四川省资阳地区（现为资阳市）中级人民法院提起上诉。四川省资阳地区中级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。
后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为，行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限，既是为了保障公共利益的需要，也是为了保障许可申请人的选择权利。市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政程序明显不当。本案中，四川省交通厅制定的规范性文件明确了许可期限。申请人关于本案行政许可没有期限限制的主张不能成立。虑及本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数三轮车主已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。判决确认简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。
（三）学理分析
正当程序是最低限度的程序正义，即使相关法律规范没有规定，行政机关仍然需要遵守。正当程序包括告知权利、听取意见、说明理由等内容。行政机关在颁发一项行政许可时，应当以文书记载或口头通知的形式向相对人告知许可的范围、内容、费用、期限等。如果行政机关没有告知行政许可的期限，相对人无从知晓从事特定活动的期限，也无法对活动的开展进行未来的预期和判断。告知行政许可的期限等权利内容是正当程序的基本要求。本案发生在《行政许可法》施行之前，当时的相关法律、行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定。但是，简阳市人民政府在1996年对人力三轮车进行有偿使用许可时，没有告知具体的许可期限，后又在1999年的公告中实际上确定了许可的期限，这种做法不符合正当程序的要求，也不利于保护相对人的信赖预期。法院以正当程序为由对被诉行政行为进行审查并保护了相对人的合法权益，是正当法律程序这一行政法的基本原则在司法实践的又一次良好适用，也将有力推动行政机关牢固树立程序正义意识，规范行政行为。（林华 中国政法大学法治政府研究院副教授）
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