摘要：澳大利亚森林资源丰富，林区道路建设历史悠久，密集而发达的林区道路及其现有林道改进方案，保证了澳大利亚森林道路的良性有序发展，保障了森林和木材资源的可持续、综合和有效利用。文中概述了澳大利亚林区道路发展现状，包括林区道路“用者自付”原则下的多元化投融资机制，以及林区道路的管理体制和机制、建设规划及建设规范等；分析了中国林业道路建设和发展的现状和问题；提出我国林区道路建设需要改变单一财政投入模式促进投融资渠道多元化、重视林道规划和规程的规范化建设、注重维护生态社会与经济效益的统一等启示和建议。
关键词：林区道路，投融资机制，管理体制，澳大利亚
作者：覃鑫浩 赵晓迪
来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2021年第2期
林区道路是建在林区、主要供各种林业运输工具通行的道路，包括林区公路、运材道、集材道、护林防火道、作业道、连接道、冻板道和木排道等。林区道路是森林经营的重要基础设施和开展林业生产经营活动的基本条件，是衡量一个地区营林水平和集约经营水平的标志；它不仅对林产业发展有直接影响，而且覆盖了全体林农的生产与生活。作为资源禀赋充裕的发达国家，澳大利亚林森林资源丰富，林区道路建设历史悠久，密集而发达的林道为该国林产业的发展打下了坚实的基础。本文从概述澳大利亚林业及林区道路发展现状入手，重点分析其林区道路投融资机制、管理和建设的体制与机制，探究其林区道路发展的成功经验，以期为我国林业道路的建设发展提供借鉴和启示。
1 林业发展概况
澳大利亚是一个位于南太平洋的岛国，自然资源丰富，国土广大，人口稀少。国土面积769万km2，2019年人口2 569万，是世界上人口密度最低的国家之一。2018/2019财年国内生产总值1.20万亿美元，人均GDP 4.68万美元，属于高收入国家。澳大利亚是一个中等发达国家，也是一个后起的工业化国家，农牧业发达，是世界重要的矿产品生产和出口国。
澳大利亚拥有全球5%的土地和4%的森林面积，森林覆盖率为19%。截至2018年，澳大利亚拥有1.34亿hm2森林，其中天然林1.32亿hm2，主要分布在年降雨量超过500 mm的地区；另有人工林197万hm2，主要分布在年降雨量超过700 mm的地区。全球人均森林面积仅为0.6 hm2，而澳大利亚人均森林面积达7 hm2，是全球人均森林面积最高的国家之一。
澳大利亚森林极为独特和多样化。在天然林中，桉树林面积占78%、刺槐林占7%和白千层林占5%。人工林中52%是以辐射松为主的外来针叶树种，另外48%是以桉树为主的硬木林。在澳大利亚天然林中，郁闭度为20％~50％的森林面积为9 900万hm2，51%~80%的为4 412万hm2，90%以上的高郁闭林为427万hm2。从树木高度看，树高2~10 m（含）的天然林面积为3 584.6万hm2，10~30 m（含）的天然林面积为1.04亿hm2。
林业产业对于澳大利亚经济、农村、区域社会福利都有巨大贡献。澳大利亚林产业年产值约22亿美元，占澳大利亚国内生产总值的0.7%，在制造业产出中占6.2%。2019年澳大利亚原木生产量为3 727.5万m3，比2010年增长了9.2%，森林工业成为澳大利亚的第2大加工行业。澳大利亚约有6.57万人直接从事森林和木材生产产业，其中包括从事林业和林木采伐的0.91万人和木材加工生产的5.66万人。在过去的10年中，森林和林产品行业为澳大利亚提供的就业机会增加了13%。
2 林区道路现状
澳大利亚密集和发达的林道网反映了其土地开发和利用的历史。澳大利亚林道网络的建设始于19世纪40年代的掘金潮，大量的矿工和矿主涌入林区，带动了森林道路的大量铺设；进入20世纪20年代，随着货车的问世，修建了更多的林道；到20世纪60年代，四轮驱动车辆面世，带动了更大规模、更加标准化的森林轨道建设。但这些早期的道路建设多为无计划的盲目修建，直到1968年，随着《森林木材生产条例》出台，以公众安全和环境危害最小化为目标制定了道路设计的最低标准，才使澳大利亚道路建设和维护工作得以规范。澳大利亚森林道路密度达45 m/hm2，位居世界前列，远超世界平均水平。
澳大利亚大多数林道有着多种用途，如木材运输、休闲娱乐、消防管理、物资储备和私有财产运输等。澳大利亚自然资源和环境部（NRE）依据林区道路的主要用途对其进行分类定级。一般来说，较高级别林道的主要功能是木材运输，而消防管理、休闲娱乐则是较低级别林道的主要功能。
澳大利亚林道建设的标准由设计时的参数决定，如行车道宽度、等级、对应曲线的半径和宽度、材质等，这些参数决定了林道运行车辆的限速标准以及在何种天气下允许通行。根据澳大利亚林道等级标准，将其所有森林道路分为A、B、C、D、E共5个级别（表1），A级为最高级，其余依次递减。A级林道在所有天气情况下均可双车道、双向通行，E级一般不允许四轮驱动等大马力车辆通行。
此外，B、C、D、E级道路还具有排水、泄洪的功能，为了更好地起到截流、疏导的作用，澳大利亚可持续发展与环境部（DSE）制定了道路修建的最大排水道距（净宽）标准，如表2所示。
表2 澳大利亚林区排水道路修建净宽要求
从澳大利亚林区道路的开发历史、设计标准及现状可以看出，其林区道路建设历史悠久，林道网密集，林道建设标准明确清晰，为其林产业的发展奠定了坚实的基础。
3 林区道路投、融资机制
澳大利亚森林权属多样，20世纪90年代以前，人工林主要为各州（区）政府所有；随着私人投资的增多，私人所有的比例已经从1990年的30%上升至2008年的64%。天然林按权属可分为私人所有林地（31%，包括土著居民所拥有的森林）、私人租赁林地（36%）、自然保护区林地（17%）、英国王室土地（8%）、多用途公益林地（7%）以及1%尚未确定所属情况的林地6种类型，因而澳大利亚有着丰富的森林建设资金来源。在大多数情况下，澳大利亚的林道建设资金遵循“用者自付”的原则。在大规模的国家性道路建设方案中，“用者自付”原则同样适用，道路修建前一般会征求道路所有者或管理者的意见，协商后决定具体的资金支出计划。澳大利亚道路修建和养护的资金主要有木材销售所得与国库经费2个来源。根据澳大利亚林道咨询委员会核定，在一定区域内必要道路的修建需要耗费该区域内3年的木材经营所得。而从国库中得到的资金主要用于提供休闲娱乐、消防管理或其他社区服务的道路修建与养护。此外，国库还可能提供一些具体的补助，用于维护或改善道路、轨道或与四轮驱动车辆使用相关的基础设施。
澳大利亚由私人所有或管理的森林合计超过70%，这部分森林内的基础设施建设由私人负责修建和养护，资金全部来源于木材采伐和销售收入；其余30%由国库承担，其中属于英国王室的8%由英国财政负担。澳大利亚的森林工业在国际上占据重要地位，私人种植园不断扩张，2018年度在全国大约200万hm2的种植园中，来自私营部门的投资占较大比例。此外，随着木材生产、加工到销售全产业链的附加值不断增加，澳国内许多企业正在扩大规模，以提高产值和出口市场占比，同时不断扩大包括林道在内的基础设施建设以便进一步提高加工能力。
由澳大利亚国库负责修建和养护的森林基础设施只占22%左右。在过去几年中，用于森林开发所需的基础设施和生产设施建设、改进等资金已达数十亿美元。值得一提的是，澳大利亚林业部门积极利用其先进的木材加工技术和丰富的天然林资源吸引国际资金。如利用澳天然阔叶林木材独特的耐久性和良好的外观吸引大量国外企业加盟合作，并利用这些外企资金进行基础设施的管护和更新。另外8%森林资源内的全部基础设施相应地由英国王室负担。
可见，遵循“用者自付”原则是澳大利亚林道建设资金来源和使用的一个主要特色，私人、澳大利亚国库、英国联邦政府等多渠道资金构成了该国林区道路建设多元化的投、融资体制，保障了其林区道路建设的健康、可持续发展。
4 林道管理体制与机制
4.1 林道管理机构
根据2004年澳大利亚出台的《国家森林道路网络法案》，可持续发展与环境部（DSE）林业司成为澳大利亚国家森林道路网络的最高管理机构。该法案规定了林业司的权利和义务，要求其按照同年出台的《道路管理条例》中的规定进行林道管理，并对收费公路维修责任和公路养护责任转让作出了规范。
澳大利亚可持续发展与环境部还负责制定和实施国家森林道路封闭计划，包括临时性、季节性和永久性的封路。临时封路是指在短时间内因原木运输或阴雨天气为保障公众安全而封路，实施对象主要是针对不安全车型、可能影响公众安全的运输活动、继续使用可能已损坏的路面；季节性封路则指一些森林道路和轨道在每年10月15—31日例行关闭，若恶劣天气持续，这个期限可以延长，在这段时间内道路停止使用可减少恶劣天气对路面的侵蚀和随之而来的环境污染，同时在封闭期对道路进行维修和改善，以保护道路表面不受损坏；永久封路的原因则多种多样，包括减少维护成本、保护生态环境、维护或扩展休闲娱乐地块、维护公共安全、去除多余路段等，一些封闭的道路也可能保留用于休闲娱乐，如散步、赛马等。
4.2 林道建设规划
澳大利亚的林道建设规划要求严格按照《道路管理条例》中的道路建设和改善程序进行，优先建设新道路，现有道路的拓展必须在保证避免破坏森林资源的前提下进行。所有道路在修建和养护前均要有验收合格的设计方案和图纸。重大道路施工作业必须参照《木材采伐管理条例》的如下要求进行操作：一是在道路建设前必须绘制工地现场平面图；二是道路的修建和养护均需在季节性封闭期间进行；三是道路建设必须要进行土壤条件测试，在地下水位过高的地区要进行路面压实和稳定性处理，将对水资源和土质的影响降到最低；四是森林道路建设要注意避开文化和历史遗产所在地，必要时采取适当的控制措施；五是道路建设要充分考虑施工地的生物多样性价值，并采取适当的控制措施。
4.3 林道管理规范
澳大利亚《道路管理条例》规定了林区道路的地方管理规范，当地政府将制定其辖区内的国家森林道路和小径的管理或使用规范，由本地的森林经营者或种植园主负责执行。此外，当地政府还负责林区道路修建的规划、勘测、环境评估以及预算编制等工作，以确保任何林道基本工程或道路建设能够顺利开展。各地林道管理负责人的具体职责包括以下5个方面。
一是管理国有林区道路。区域管理人员应就森林道路交通管制设施的使用问题与区域交通管理局区域干事、地方交通咨询委员会和地方政府联系。包括规范道路可达性水平（二轮和四轮驱动汽车等通行）、允许通行的速度、道路封闭与通行的标识、不同机构使用道路的审批等。
二是监督林区道路使用。当地森林管理人员和雇员应充分了解适用于他们区域内道路和步道使用的要求。授权相关工作人员在日常工作中开展必要监督。所有工作人员都应随时准备在需要时向森林使用者提供咨询意见。
三是建立林道交通管控设施。依据《林业管理条例》规定，道路和交通管理局(RTA)负责在林区制定交通控制设施(包括标志)的一般标准和原则，以及维护区域交通的运行和管理。
四是维护林区交通安全。地方交通咨询委员会应在道路和交通管理人员和雇员的例行维修前检查和报告应特别注意的道路安全情况，包括：报告危险道路情况（如滑坡、泥石流、山石崩塌）；定期检查桥梁和涵洞的故障（运行甲板、大梁、管头墙和桥台）；清洗、修理和更换安全标志；维修路边护栏及防护围栏，并清除障碍植被；修补路面（砾石、坑洼、损坏）。
五是负责维护和保障道路的规范使用。地区管理人员应收集掌握相关交通管制违规情况，包括：违规使用封闭道路、采伐场等；违规修建新轨道；危险驾驶和超速；道路、标志或其他工程的损坏等。
此外，在澳大利亚的各个州中，经常由几个不同的组织分别负责养护不同路段的道路。以维多利亚州为例，该州的公路建设和养护责任由5个机构共同分担：英联邦政府负责对本尼维斯山（科尔山国家森林公园）的森林道路网络进行管理；维多利亚种植园公司负责软木种植园和相关的道路（被这些种植园所包围，或相邻区域的国家森林，国家公园或地区公园；公共土地周围的乡镇道路等）维护；中央政府自然资源和环境部负责公共土地上的道路和轨道修护；维多利亚州当地政府负责通往具有法定地役权的私人林地的道路养护；交通公司负责其他主要道路和高速公路的维护。
综上可知，澳大利亚林区道路的建设发展有充足的法律、法规作为支撑，同时建立了比较完善的管理体制和运行机制，做到了职责分工分明、建设规范清晰，有规可依。
5 对我国的启示与借鉴
我国的林区道路建设在中华人民共和国成立后的1953—1983年取得了较好发展，但在此后的30多年里，林区道路建设因计划经济向市场经济转变和投资制度改革等原因发展相对较慢，以致我国现有林道水平处于世界较低层次。截至2017年末，我国国有林区现有林区专用道路37.60万km；林区道路网密度较低，且分布不均；主要林区道路网密度不足1.5 m/hm2，一些偏远山区低于1 m/hm2。
当前，我国林区道路建设仍然存在许多问题：一是林道数量少且质量低，表现为林道密度低、等级低；二是林道投资建设资金渠道单一，林区道路建设的资金主要来源于财政拨款、企业筹资和外资3种类型；三是林道的管护水平低下，由于受森林限伐或禁伐等政策因素的影响，导致国有林区和地方集体林区产材量减少甚至停产，无法继续保持林区道路的自建自养；四是林道建设缺乏统筹性规划，表现为交通部门在林区道路建设时未能充分考虑林业经营发展的需要，而林业部门在林道建设过程中由于缺乏公路工程的专业技术指导，难以适应公路发展的新形势。
反观澳大利亚，除了上述林业道路发展的投融资机制及管理体制机制之外，近年来的林道改进方案以“建造标准持续升级、满足木材运输需求”为目标。林区道路建设的重大改进（如加宽）均纳入国家森林木材采伐计划，该计划每3年修订1次，主要进行公路建设和道路改善。这样的政策保证了澳大利亚森林道路的良性有序发展，保障了森林和木材资源的可持续、综合和有效利用。在林道建设和发展上，我国可以向澳大利亚学习和借鉴之处主要有以下3个方面：
1）改变单一财政投入模式，促进投融资渠道多元化。澳大利亚林道建设秉持“用者自付”原则，参与建设主体多样，融资渠道多元。在投融资及规划阶段注重协调多方面的利益相关者，共同投资、共同管护以推进林道建设发展。我国林区大多地处偏僻，当地经济实力较弱，缺乏资金投入，形成了林道建设的迫切性与建设资金投入大、筹措难的矛盾。因此，我国除了加大财政投入力度之外，也应制定优惠政策，广辟筹资渠道，积极探索吸引社会资金投入林区道路建设的政策和机制，营造各种所有制经济、各类投资主体公平竞争的林区道路建设发展环境，确保“谁投资、谁受益”的原则，最大限度地满足林区道路建设的需要。
2）注重维护生态、社会与经济效益的统一。林区道路建设的需求起于木材运输，但不应局限于此。澳大利亚林道的修建实现了为林业、林区、林农可持续全面发展和综合经营服务。林道的宽度、材质等参数在修建之初就充分考虑了其休闲娱乐、消防管理、物资储备和私有财产运输等多方面的功能，不仅为林区居民出行提供了便利，还有利于发展旅游业和繁荣当地经济。此外，澳大利亚林区道路建设工程标准注重生态保护，除满足交通安全的技术要求外，特别注重防止水土流失，设立了严格的排水道修建净宽要求，确保在林道修建过程中最大限度地减少对环境的破坏，保护林区的生态环境。反观我国一些林区道路，因缺乏科学设计，在施工中环境保护措施不到位，对环境造成严重破坏；建设目的单一，未考虑到林区林农的需求，引发施工方和当地居民的矛盾，影响道路的修建和后期的管护。因此，我国应全面科学规划林区道路建设，从建前、建中、建后3个维度对林道修建的生态、社会效益进行评估，制定合理的建设标准并严格实施，注重维护社会、生态和经济效益的统一。
3）重视林道规划和规程的规范化建设。林道规划是确保林道建设工作安全和节约成本的关键环节。澳大利亚的林道规划遵循5大原则：尽量提供经济实用、短途的林道；在可行范围内尽可能拓展道路的用途；尽量多地利用现有林道和轨道建设基础；最大限度地减少对环境的影响；符合安全要求。按照以上原则，澳大利亚制定了严格的道路建设规划和细致的道路建设标准，为澳林道的建设发展定好基调、打好基础。反观我国，长期以来，由于林区道路建设没有进行过统一规划和采取必要的环保措施，造成林区道路等级低、密度小，林区道路的布局不尽合理，未能最大限度地发挥其多种功能。建议林业部门尽快地对林区道路的现状和需求进行摸底调查，根据实际情况修订或新制定林区道路发展规划及建设技术标准和规程规范，以更好地指导林区道路建设，提高林道发展水平。
第一作者：覃鑫浩，男，湖南张家界人，硕士，高级工程师，主要从事森林经营和城市林业研究，E-mail: 465823656@qq.com。
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