“土地财政”并非一无是处，但必须尽快退出历史舞台

也许，在很多人眼里，“土地财政”只有过，没有功。因为，说到“土地财政”，人们首先想到的就是房价上涨，然后是政府负债急速攀升，再加上城市运行成本扩大、居民生活成本提高等。自然，也就不会去想“土地财政”是否对地方经济社会发展产生过正面作用、发挥过积极影响。

殊不知，再差的经济手段，再落后的工作方式，也会有发挥正面作用的时候，有产生积极影响的时刻。“土地财政”也不例外，从总体上讲，“土地财政”带来的矛盾和问题是比较多的，但是，其在经济社会发展中的作用也是存在的。特别是有效利用好“土地财政”的地方，作用还是比较明显的。

过度依赖，导致“土地财政”变质

“土地财政”本身并没有什么问题，在经济社会发展过程中，发挥土地资产的作用，利用土地资产作为企业发展、招商引资、吸引投资的工具和平台，是完全需要的，也是最有效率的。关键在于，如何规范和约束土地资产在运作过程中的行为，不让“土地财政”变形变质。

问题是，自2003年房地产市场放开到现在，土地资产在运作过程中，基本上是在一种无序的状态下运行的，政府作为唯一的“所有人”，表面上是垄断了土地的一级市场，也从土地转让中获得了大量收益。相关数据显示，从1995年至2014年，全国每年的土地出让收入由400多亿猛增到4.29万亿元，增长了100倍。可见，“土地财政”在20年的发展中，速度有多快。不仅如此，在这段时间，地方政府的负债也超过了20万亿，还不包括被政府转移到平台公司的债务。实际上，多数地方的政府债务已经达到一年可用财力的3倍以上，有的则高达5倍、10倍。

也就是说，原本是为了更好地发挥土地资产在经济社会发展中的作用，更好地为改善广大居民的生活条件服务。但是，由于地方政府的过度依赖，过度利用土地资产能够产生的收益，从而使“土地财政”的作用变了质。特别是对土地收益的使用，更是没有任何的约束与规范，收益使用的效率极低，所出现的问题却不少。

舆论和公众对“土地财政”有议论，甚至贬多褒少，不是“土地财政”出了问题，而是支配“土地财政”的地方政府出了问题，是地方政府在利用“土地财政”时，完全当作政府的工具，而不是发展的手段。如果将其当作发展的手段，从而有效地发挥土地资产的作用，就不会出现过度依赖“土地财政”的现象，也不会因“土地财政”引发那么多的社会矛盾和问题。现在，各方都把房价上涨、政府负债大幅攀升归咎于“土地财政”，有道理但不全面。对“土地财政”来说，被政府当作政绩工具，且不受任何约束，才是变质的根源。

理性看待，“土地财政”并非一无是处

尽管过度依赖“土地财政”带来了不少的矛盾和问题，但是，这些年土地资产的市场化，也不是一无是处。地方政府在推行“土地财政”过程中，对城市环境的改善和基础设施的完善也发挥了非常重要的作用，不仅城乡居民的生活质量有了不小的提升，城市的美观度、整洁度、安全度也有了较大幅度的提高。尤其在招商引资方面，对投资者的吸引力增强了。正是环境的改善，才使得很多投资者愿意进行投资，从而推动了经济的发展。

必须得到尊重的一个事实是，正是因为城市硬环境的改变，也在倒逼城市软环境的改善。因为，如果城市软环境不改善，硬环境的改变就会付之东流。显然，对地方政府来说，是不希望这样的现象出现的。从这个角度来讲，“土地财政”在引发新的矛盾和问题的同时，也在营造更好的投资发展环境。为什么在2003年以前“土地财政”引发的矛盾和问题比较少，原因就在于，政府没有过度依赖“土地财政”，没有大肆负债，没有把“土地财政”当作政绩工具。

很多人对地方政府负债感到担忧，对这些年来地方政府的作为感到不满意。任凭债务积累，确实会给未来经济社会发展留下许多的风险隐患。但从另一个角度来讲，“土地财政”带来的投资者增多，经济发展能力增强，也会给化解债务风险带来积极的影响。也就是说，除少数地区之外，多数地方能够通过经济发展将风险逐步化解。这样的风险，也可称作是发展中的风险，是可控的风险。不能因为与“土地财政”有关，就无限地夸大风险的危害。

这也意味着，对“土地财政”问题，可以更多地去检查带来什么样的矛盾和问题，从而将这些矛盾和问题化解与解决，但也决不能全盘否决。“土地财政”是功过皆有，过大于功，而不是一无是处。彻底否定“土地财政”，也是不客观的。

健康发展，“土地财政”必须尽快退出历史舞台

尽管如此，笔者认为，对“土地财政”的过度依赖，还是弊远大于利。尤其在经济形势发生较大变化，实体经济被边缘化现象比较突出的情况下，消除对“土地财政”的过度依赖，还是必须的，是经济能否实现可持续发展的重要方面。

要知道，在市场经济体制下，政府的有形之手，只能在市场的无形之手难以发挥作用的地方出现，而不能在各个领域出现。而从前些年的情况来看，政府的有形之手，明显出现了越位现象，出现了不该伸也在伸的现象。尤其在城市建设方面，甚至唱起了主角。显然，这是不利于经济社会协调发展的。

对政府来说，即便是公共设施，也应当通过引进社会资本等来实施，而不是政府大包大揽。这些年来，六、七十万亿的土地出让收益和政府负债收入，就这样在政府的指缝中流出去了，而与经济社会发展、特别是居民生活密切相关的领域却仍然严重滞后，不能不说政府在这方面扮演了很不好的角色。如果再不收手，再不从越位的位置上退出来，政府与市场的关系就更加难以理顺，经济结构失衡、经济增长方式落后等方面的问题也很难得到解决，供给侧结构性改革则很难取得成效。

所以，地方政府必须尽快放弃“土地财政”，腾出更多的时间和精力来研究政府应当关注的问题，化解政府应当化解的矛盾。能够交给市场的，交给市场，能由社会资本做的事，交由社会资本去做。过去几十年的经验和教训我们，政府做“分外”的事是做不好的。“土地财政”不是一无是处，但必须尽快退出历史舞台。