谋划上海第二个“浦东”的美好蓝图

包起帆  上海市人民政府参事、华东师范大学国际航运物流研究院院长

上海地处我国沿海经济带与沿江经济带的交汇点，尽占我国黄金海岸线中部和长江出海口的优越区位，是长江流域及长三角区域的中心城市、经济龙头，肩负着我国建设国际经济、金融、贸易和航运四个中心的重任，又时遇中国（上海）自由贸易试验区建设的正式启动。上海面临极大的发展机遇，又面临空前的挑战，核心的问题是上海需要有新的发展空间。

一、土地已成为上海当前面临的最大资源瓶颈

目前，上海土地资源与空间发展遇到瓶颈。上海市域面积6787平方公里，根据相关规划，至2020年，上海建设用地总规模为2981平方公里，而在2010年时，上海的建设用地已达2830平方公里，时至今日，建设用地已所剩无几。

截至2013年末，上海常住人口2415.15万，其中户籍常住人口1425.14万，外来常住人口990.01万。按城镇用地计算，上海人口密度高达9589人/km2，其中中心城区16828人/km2，是全国人口密度最大的城市。

从宜居城市的标准看，建设用地占陆域面积的比例一般为30%。截至目前，上海建设用地总规模超过全市陆域面积的40%，高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市。根据最新文件披露，上海建设用地的终极规模锁定3226km2，接近全市陆域面积的48%，离宜居城市的目标渐行渐远。按照国家严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求，对新增建设用地实行“稳中有降、逐年递减”的政策，这将给上海的发展带来了更大的压力。

二、城市发展经验借鉴

从上海自身的发展经历看，上海就是一个建立在滩涂上的城市，翻开6000年的地理史，上海64.5%的土地由长江泥沙堆积而成。仅解放以来，累计圈围滩涂面积1130余平方公里，使上海的土地面积扩大了19.7%，圈围的滩涂面积相当于现在的一个半中心城区。不断淤涨的滩涂给这个城市带来了一次又一次的发展生机，成为国家经济发展的领头羊。

图1: 上海城市土地淤涨进程图

纵观世界上许多沿海城市，都是在河口、海湾中不断因势利导地开发、利用潜在的港口、岸线和腹地资源建设而成的。在国内，我国已形成了“三大五小”（即珠三角、长三角、京津冀与辽宁沿海、山东半岛、江苏沿海、海峡西岸、北部湾）开发格局。如辽宁的“沿海五点一线”战略部署、河北的“曹妃甸和沧州渤海新区”、天津的“滨海新区开发开放”等等。这些沿海城市通过土地资源的有效布局、调整、扩张形成开发新区或改革试验区，成为区域型或全国型的战略发展新空间、新地标。

纵观历史，横看周边，上海城市发展的步伐不应在我们手中止步，而应顺势而为，及早谋划2040年前的上海城市发展新格局。

三、再造一个“浦东”的构想

利用航运资源发展区域经济、利用滩涂资源拓展城市空间、利用拓展的空间实现城市功能置换、产业转型升级……这些既是国内外沿海城市发展的通用模式，也是上海历史发展的经验延续，是解决目前上海城市发展瓶颈的有效手段。上海要实现新一轮的经济飞跃，必须突破上海现有的空间禁锢和航运资源的瓶颈，充分利用上海土地的“可生”优势，寻求上海海上发展新空间。

拓展土地空间是上海得以长足发展的重要基础。为了改变上海土地紧缺现象，上海已做出了巨大努力，但现实情况依然是土地资源供需矛盾日益严峻。笔者认为，及早做好规划，加快利用滩涂围垦成陆是扩大上海城市土地面积的最佳选择。

在上海滩涂资源中，横沙东滩是一个集“区位、土地、泥沙、岸线、航道”等众多优势资源于一身的区域。横沙东滩西侧是横沙岛陆域，东侧是横沙浅滩，处于自然状态；北侧是北港航道；南侧是长江口北槽深水航道。整个横沙处在上海东北部、长江出海口及黄金海岸线中部之上。横沙东滩凭借其独特的地理位置，是上海可以重点考虑围垦成陆的宝地，经过市政府相关部门多年的努力圈围，已初见成效。

图2: 横沙开发现状图

1、区位优势：横沙东滩位于长江出海口，扼守我国海岸线与长江黄金水道的T字形交点，通江达海。其背靠长兴海洋装备岛，用短距离隧道或桥梁连通后，即可经沪崇苏陆上大通道直抵上海浦东和苏北。

2、土地资源优势：目前，横沙东滩已批准促淤圈围的面积为112平方公里，已成陆17.3平方公里，在其东侧还有大片的滩涂可供开发，约370平方公里，最终可形成约480平方公里的土地资源。

3、泥沙资源优势：目前长江口深水航道、南槽航道、北港航道、港区支航道和码头前沿维护疏浚每年可产生疏浚土近1亿立方米。而2013年这些疏浚土上滩比例不足20%，大量的弃土外抛造成了资源和能源浪费。横沙开发可满足疏浚土利用和圈围造陆的双向需求，变废为宝，实现资源综合利用。

4、岸线资源优势：横沙成陆后可形成上百公里的深水岸线，可满足现代海洋工业、制造业、物流业等发展的需要。北侧约有50公里以上岸线资源，紧贴北港航道；南侧约有48公里岸线，紧邻长江口深水主航道，东侧可建大型挖入式港池。

5、航道资源优势：南贴长江口12.5米深水主航道，北靠长江口10米北港航道，东侧直接面向大海，可建20米超深航道。

6、开发总体成本低：新生区域，土地开发不占用农业用地、不涉及动拆迁，地块面积大，便于总体规划、分步实施。

7、开发技术成熟：我国在吹填成陆、建港等方面已积累了丰富的经验，初步研究认为横沙成陆开发符合长江河口自然演变规律，符合河口滩涂成陆、海岛发育演变的模式。

图3: 横沙开发远景示意图

但是，目前横沙东滩仅作为上海市耕地占补平衡用地，没有明晰的长远规划指引，更没有为未来的港口岸线和将来土地的产业化应用做好前期预留，亟需从规划角度为横沙开发重新定位，结合上海自贸区试验成功后的扩区需求，谋划上海第二个“浦东”的美好蓝图，使之成为上海城市发展的新空间。

四、当务之急的工作

考虑到每年长江口近亿方疏浚土综合利用的时效性，必须及早解决目前存在的体制和机制问题，利益补偿和均衡问题。从吹填、促淤、造地目前所需的成本来看，很难覆盖预期土地产生的价值，这是目前产生问题的根源。

要解决这个问题，需要相关部门从国家资源综合利用的国策，从节能环保的高度来认识问题的重要性和紧迫性，研究建立由中央政府、地方政府、工程施工企业、土地开发方、设计院所共同参与的联合体，建立集疏浚、吹填、促淤、造地、开发等一体的工程项目联动机制，形成长江疏浚土利用责任共担、利益共享、资源节约、环境友好的新局面，为横沙开发奠定基础。

长期以来，以陈吉余院士为首的许多专业人士提出了不少有关横沙开发的建议，得到了市委、市府领导的高度关注和重视，目前，华东师范大学国际航运物流研究院联合了包括北京中交水规院、南京水科院、上海航道院等国内十九家科研院所，在市科委支持下，开展了《上海城市发展新空间和深水新港战略研究》课题，从经济、贸易、航运、金融、资源、环境、海洋、河口海岸、生态、统计等角度，组建跨部门、跨行业，拥有大量专业研究骨干的综合团队，研究取得的初步成果已引起各方积极反响，将为上海城市发展的新空间和深水新港的规划决策提供技术支撑。