强政府、弱市场:产业扶贫的现实困境与出路——来自重庆市打通镇的案例

摘 要：精准扶贫背景下, 政府主导的扶贫事业取得了巨大成就, 但一些地区由于政府的过度行政干预, 形成了产业扶贫中的强政府特征。以打通镇T村和D村产业扶贫个案来分析, 发现政府对产业扶贫的过度干预造成了扶贫地区的弱市场特征, 对产业扶贫中的产业规模、产业链等产业要素带来了负面影响。在脱贫攻坚阶段, 作为产业扶贫项目的重要参与者和效率提升者, 市场的角色作用不断凸显, 市场化将是未来贫困地区产业扶贫事业的重要导向。解决产业扶贫的现实困境, 政府应向引导者和协调者转型, 充分尊重产业扶贫的市场逻辑, 推动地区产业扶贫事业的市场化。

一、引言与文献综述

2018年政府工作报告, 回顾了五年来我国在脱贫攻坚领域的取得的成就, 其中贫困人口减少6 800多万人, 贫困发生率由10.2%下降到3.1%。在新的扶贫形势下, 提出了要深入推进产业扶贫, 力争2018年再减少农村贫困人口1 000万以上的战略目标。产业扶贫是中国特色扶贫开发模式的重要特征, 是精准扶贫战略安排下完成脱贫目标任务最重要的举措。在全面建成小康社会的决胜阶段, 脱贫攻坚战的胜利很大程度上要依靠产业扶贫来实现。2016年, 农业部、国家发改委、财政部、中国人民银行等九部门联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》就指出, 发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措, 要不断完善利益联结机制, 鼓励市场主体参与到贫困村的产业扶贫。在产业扶贫的实践过程中, 政府应充分尊重市场规律, 推广订单帮扶等实质举措, 积极推动贫困地区的市场化进程, 切实保障贫困户产业获得可持续收益。

作为精准扶贫的重要战略安排, 产业扶贫对决胜全面小康和建设美丽中国都具有极其重要的意义。然而, 在开展产业扶贫的广大贫困地区, 农产品供大于求和供给不足并存, 既容易因销售渠道不畅而造成滞销减收, 又会因为产量太少增收不明显。因此, 开展产业扶贫要以市场为导向, 尤其是区域条件相对弱势的地区, 盲目开发只会陷入更深的贫困。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”推进产业扶贫政策实践的过程中, 政府必须认真考虑农产品的未来去向, 充分发挥市场配置资源的作用, 及时做好市场互联工作, 降低贫困户担负的市场风险。

发展特色产业能把贫困地区的经济优势发掘出来, 转潜在优势为现实优势。然而, 贫困地区市场化程度不高, 市场完整性也较低, 促进市场化、竞争力的内生成长力也较困难。因此, 如何认识产业扶贫在政府主导下的现实困境和市场在产业扶贫中的重要作用, 以及如何促进政府的角色转型与认识市场的角色作用, 是推进政府主导下的产业扶贫阶段性突出问题解决的重要导向。

产业扶贫, 通常是通过开发当地的内生性资源, 结合开发式扶贫的政策, 培育农业建设产业化, 实现农民自我发展和脱贫致富[1]。关于产业扶贫研究, 随着精准扶贫战略的实施, 近年来产业扶贫研究呈现了快速增长, 主要集中在产业扶贫对象及策略的理论探索和产业扶贫的实践路径、机制设计等应用基础研究上[2]。

产业扶贫中政府与市场的相关研究, 大致可以梳理出这样一个脉络, 在产业扶贫的参与式治理视角下, 多元主体与地方政府主体间存在着地位的不平等及互动不足, 互动参与的应然性常常会被被异化为政府主导下的被动参与的实然性[3]。所以, 在严峻的扶贫形势下, 政府主导的脱贫攻坚, 需要在扶贫开发过程中进行重新角色定位和策略转型[4], 让市场这个开发式扶贫最根本的力量, 打通贫困地区与外部的联系, 实现其资源价值的实现和转化[5]。市场在产业扶贫中的作用显而易见的, 中共中央及国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》中就明确了未来产业扶贫工作的政策指向, 要在适应社会主义市场经济条件下, 不断创新多元参与的产业扶贫机制。就我国国情来看, 我国在宏观上实现了“强政府-弱市场”向“强政府-强市场”的转变, 但由于贫困地区在发展市场经济上存在积累性的不足, 充分发挥社会主义市场经济的优势去激发贫困户的内生动力, 需要走一条由国家援助、非常规发展的新的道路[6]。对未来地区扶贫事业改革方向, 要进一步厘清政府职能, 确立扶贫事业改革的市场化理念, 推进扶贫事业的市场化改革[7]。

综上, 可以看出, 学者们对政府主导下的现实困境和市场在产业扶贫中重要作用都进行了富有成效的探讨, 但未将两者进行联立探讨和辅以案例实证。在大力推进产业扶贫的这几年, 政府主导的产业扶贫存在什么不足?市场的角色作用是什么?政府与市场的关系会对贫困地区产业扶贫的可持续带来什么影响?地方政府和市场主体之间如何明确其角色功能去解决产业扶贫中存在的强政府、弱市场困境?研究将以重庆市打通镇贫困村产业扶贫为例, 对这些问题进行理论和实证探究。

二、重庆市打通镇T村和D村产业扶贫案例分析

本研究选取重庆市打通镇T村和D村的产业扶贫进行案例研究。经过两次走访调查, 发现政府在贫困村铺开项目时表现积极, 但是不注重市场经营, 没有引入专业的市场经营主体为贫困地区打造良好的市场化生产经营链。在实施产业扶贫的过程中, 政府的主导性明显[8], 其服务性弱化, 微观运作上也没有充分利用市场机制与企业、农村基层组织或市场中介组织进行充分沟通、协议合作, 形成项目铺开成效却不显著的状况。总结起来, 便是在开展产业扶贫过程中, 形成了政府主导强化、贫困地区市场经营弱化的特征。而这一特征则是由于基层政府对市场角色功能认识不足, 没有处理好两者关系形成的。

打通镇位于重庆市綦江区南部, 幅员面积125平方千米, 辖11个行政村, 6个社区, 131个村民小组, 9个居民小组。全镇户籍人口52 335人, 常住人口近9万余人, 城镇化率达63.02%。打通镇是重庆市确定的经济百强城镇、商业示范镇、工业强镇。据2015年经济发展数据, 全镇国民生产总值13.85亿元, 同比增长7.4%, 工商税收2 118万元, 同比增长5.5%, 固定资产投资完成6.21亿元, 同比增长12.4%, 农村居民人均可支配收入为12 089元, 同比增长8%。从这些数据可以看出, 打通镇具有良好的经济基础和市场环境, 比国家确定的贫困地区开展产业扶贫具有先天优势。

镇内有D村、T村、X村3个贫困村, 截止2017年12月底, 根据动态调整政策要求, 新识别贫困户39户122人, 实现稳定脱贫35户116人, 自然增加163人, 自然减少72人, 目前共帮扶贫困户284户979人。其中T村和D村, 在政府的倡导下集中种植了青脆李, 由贫困户分散管理。除了青脆李, 贫困户还相应发展了一些农业生产, 如种植水稻、养猪养牛。就区位状况来说, D村和T村受地理条件、生产方式、生活方式的影响, 沿袭传统小农经济土地和住宅相连的生产格局, 以散户为院坝为典型的分散居住形式, 自家耕地一般就在住宅周边。这种分布格局, 加上贫困村又处于山地, 平原面积狭小, 所以对贫困村的组织管理、基础设施建设、产业连片规模化发展, 都是一种缺陷。

从实地调研结果来看, T村和D村在推进产业扶贫过程中, 从产业项目的选择、规划和实施, 都是政府在主导和发挥着作用, 贫困户的选择和意愿没有得到充分重视, 表现明显的有青脆李项目。两村有一些生产大户, 但是都没有龙头企业, T村只有一个青脆李专业合作社, D村有一些农家乐。这些现象突出地表现了当地产业扶贫的强政府、弱市场特征, 并对两村贫困村民的脱贫和经济社会可持续发展都带来一定的影响, 下面将分别论述这种影响下两个村庄产业扶贫的现状。

(一) T村产业规模较小合作社欠缺经营

根据T村2017年贫困户产业验收和补助情况 (表1) , 可以看出在这个拥有58户贫困户的村庄里, 产业规模较小, 而且分散。统一种植的青脆李有5.13公顷, 户均0.06公顷;优质水稻种植共4.1公顷, 户均0.06公顷, 总量和户均数据呈现较低水平。在政府的支持下, 该村采取了多样化的种养方式, 鼓励贫困户养殖家禽、生猪、牛羊, 政府提供技术支持和资金补助。从现实结果来看, 虽然政府在种养上对贫困户给予了财政倾斜和技术指导, 并倡导“多养多补”, 但是贫困户种养积极性并未得到很大提高, 产业总量并不乐观, 种养规模还可以扩大。

表1 2017年T村贫困户发展产业验收及补助支付

T村成立了农民合作社, 目前58户贫困户均已加入青脆李合作社, 合作社可以对贫困户进行专业化指导, 并通过搭建产销平台和收揽订单促进农产品的对外销售[9]。在与贫困户的访谈交流中, 了解到青脆李投产初期, 农户对农业合作社的建设都很期待, 希望政府倡导的这个集体组织能有效解决农户的产品出售问题。但因为青脆李当地种植出产周期长, 合作社指定销售的又只有青脆李单一产品, 所以在未能解决整村扶贫产业的集体销售问题。就对合作社进行的两次调研结果来看, 合作社内部建设缓慢, 规范水平偏低, 组织者经营意识欠缺, 对政府存有一定程度的依赖, 合作社的事务政府不过问便搁置不议, 主动发展脱贫的意识不强。总的来说, 合作社未能发挥其应有的作用, 市场经营水平不高, 缺乏带动力。

(二) D村开展旅游扶贫因地制宜但产业链短

D村在政府的倡导下发展了青脆李种植, 鼓励贫困户多样化养殖, 但从2017年产业产业项目发展验收情况 (表2) 来看, 青脆李种植面积2.25公顷, 家禽养殖401只, 生猪养殖33头, 养牛10头, 产业规模不是很大。D村虽然被定为贫困村, 拥有28户贫困户, 但贫困户占总户数比重是很小的, 当地因旅游业发展较快拥有一定的产业基础。当地因气候湿润宜人, 拥有95%的森林覆盖率和46.7公顷面积的红花湖, 旅游资源丰富, 所以旅游产业是当地的主要扶持产业。在产业扶贫的战略规划下, 帮助贫困户完成产业脱贫, D村的思路主要是通过旅游扶贫带动贫困户发展, 具体以发展农家乐解决部分贫困户自产农产品销售问题和剩余劳动力的就业问题。

表2 2017年D村产业项目发展情况

D村的旅游产业是打通镇重点规划实施的, 在基础设施建设上, 先后投入了334.631万元道路建设资金, 改善了旅游景区的道路环境, 吸引了更多游客。发展旅游扶贫这一战略定位是因地制宜的, 农家乐也符合乡村旅游产业的建设要求, 目前旅游景区设施建设已基本完成, 村上共有11家农家乐在经营, 但贫困户参与经营的只有3家。D村旅游产业的快速发展为当地贫困户提供更多致富的机会, 如农家乐原材料就地取用贫困户产出的产品, 或贫困户根据农家乐需要生产对应商品, 另外农家乐在旅游旺季可适当提高薪酬雇佣部分贫困户作为服务人员, 促进贫困户多渠道增收。现实条件没有充要性, 政策的执行中又面临重重矛盾, 所以这是一个理想化的方式。当地村委负责人表示, 实施旅游扶贫符合地方实际, 其推进一方面是为了就近消化贫困户农产品, 解决贫困户产品销售问题, 另一方面想通过旅游带动多元产业发展, 延伸产业链, 帮助贫困户提高产品附加值。然而, 经营农家乐的都是农村知识文化水平较低的农户, 缺乏专业的经营管理素养和商业眼光, 村里又没有进驻旅游企业进行专业经营, 所以都是按照自身具有的一些经验在经营, 导致旅游资源未能有效利用, 产业链始终不完善, 贫困户增收不明显, 整体产业脱贫进程缓慢。

三、弱市场:打通镇产业扶贫的政府主导困境

(一) 政府主导产业扶贫的问题呈现

在世界反贫实践中, 政府主导下的反贫困治理取得了巨大的成就。政府通过利用公共权力, 配置公共政策这一资源实现了农村生产力的解放和生产关系的完善, 帮助贫困户脱贫致富[10]。但是在扶贫开发的过程中, 政府全权主导的情况极为常见, 开发与扶贫任务基本是由政府全权承担[11], 贫困户主体地位受忽视和社会力量运用不足, 以致产业扶贫未能展现该有的效果。结合打通镇的案例, 从三个点进行分析。

一是政府主导下各级扶贫单位依赖性强。推进产业扶贫, 当前的要求是应形成多元力量共同参与的“大扶贫格局”, 但是我们国家扶贫开发主体是由中央、省、市、县、乡层层构筑连接起来的政府扶贫职能部门[12], 政府不但是一个全能的角色, 而且呈现明显的逐级依赖。T村合作社的运营管理依赖镇政府给出方案和行动, 打通镇镇政府引进企业进入贫困村则依赖区政府做工作。因为规划和政策是层层传达, 层层监督, 层层考核, 层级关系非常紧密, 这也就导致政府必须充分把控扶贫开发过程中每一个进程, 关注每一个细节问题。这种层级依赖性就很容易导致贫困户作为一个“客体”被安排, 丧失了应有的主动性。

二是贫困村民未能参与项目决策。在进行产业项目的过程中, 地方政府会把扶贫和开发两者脱离, 盲目进行项目运作, 没有充分尊重农民的意愿和选择[13]。打通镇在实施产业扶贫过程中, 没有进行事先的走访调查, 了解贫困户的想法, 就开始大范围开展青脆李种植。青脆李种植周期长, 贫困户管护能力又有限, 项目开展三年, 迟迟未见收益的贫困户对这一项目产生了一些不满情绪。产业扶贫项目说到底是一项民生工程, 让贫困人口积极参与到扶贫项目的选择、组织、实施和监督, 发挥贫困户的自我发展能力, 才能提高产业扶贫项目的针对性、可操作性和益贫效率。在实践过程中, 贫困户参与度有限, 政府就依靠强行政力量推动项目的实施, 同时又只重开发所带来的生产量, 轻产业生产和销售链, 一定程度上挫伤了贫困户发展产业创收的积极性。

三是市场力量运用不足。依靠政府“输血式”扶贫很难解决贫困主体内生动力和产业可持续问题, 必须充分重视市场扶贫力量的介入和参与[14], 尤其是市场主体的充分参与。一直以来, 扶贫这项国家事业, 都是政府发挥绝对主体作用, 全面包揽各项工作, 在发展不顺畅时便依靠具有的强行政力量解决, 忽视了比政府更具有专业性的市场力量。同时在实际运作过程中, 负责动员社会市场力量参与的政府职能部门和单位之间缺乏协调合作, 导致资源整合度不高, 未能形成政府与市场有效联动的扶贫格局。在打通镇的产业扶贫中, 市场主体的引入是欠缺的, 贫困村产业扶贫相关工作都由镇政府和村委进行管理, 相关的扶贫单位协调配合又不足, 因此在贫困村发展产业的过程中, 没有收购商或者企业等市场主体参与其中, 贫困村的产销对接问题表现明显。

(二) 产业扶贫中弱市场问题的原因探究

政府在产业扶贫中呈现的诸多问题, 主要是由于在产业扶贫中充当了绝对主体的角色, 通过行政力量过度干预产业扶贫运作。在我国, 行政力量作为重要的社会治理力量, 政府作为单一权力主体, 通过垄断资源的分配权, 有力的强化了行政力量在社会治理中的作用。政府主导的产业扶贫往往遵循政治逻辑, 通过政府行为加以实施, 没有充分考虑其市场逻辑。政府这种依靠行政力量的行为具有政策性和非市场性[15], 在进行项目决策时往往会依据自身对乡村产业的理解, 按照自己的判断施行政策, 极少考虑到市场的选择。除此之外, 政府在产业扶贫过程中为保证政府权威不受影响, 实行了产业扶贫的全方位、多层次管理, 使得社会力量难以介入和发挥作用, 呈现了“大政府、小社会”的扶贫格局。

公共政策是政府进行社会调节的核心工具, 政府往往利用公共政策优势和扶贫资源的配置权力[16], 按照一贯遵循的政治逻辑推行决议, 而没有充分考虑市场和贫困户在产业扶贫的角色。因为具有这种行政力量, 地方政府在进行产业扶贫过程中, 基于对脱贫压力和政绩的考量, 往往会选择那些见效快的产业项目上马, 以实现短平快的效果。这种扶贫逻辑一方面使得贫困户的实际获益受损, 同时强化了行政力量的干预作用, 使得产业扶贫市场化趋缓, 同时越来越走向形式化, 滋生政府内部的权力腐败。

(三) 产业扶贫中强政府主导的影响

在政府的强有力主导下, 扶贫地区的市场性是趋于弱化的, 尤其在欠发达地区, 这种弱市场特征更加明显。重要表现为三个方面:一是阻碍了市场主体的发育, 农民经纪人、农产品收购商和加工商等商业主体较少。产业扶贫现阶段采用的是龙头企业带动、产业基地+农户等方式带动贫困户在产业链中受益, 但谈判能力较弱的贫困户在龙头企业中很难获取足量收益, 而可以平等对话的市场主体如一般经销商等则相对缺乏。二是产业结构弱势, 产业扶贫的一个目的是将当地的资源优势转化为经济优势, 但是就当前产业扶贫现状来看, 种养殖业同质性高, 规模较小, 主要以家庭为生产单位, 对当地资源的开发利用效率较低。贫困地区产业结构本身就相对单一, 开展产业扶贫也是为了能对乡村产业结构进行一定的调整, 但从整体结构来看, 扶贫产业主要以特色种养殖业为主, 产业链短, 工业和服务业很少。同时由于专业性和规模性不足, 这种产业结构呈现相对弱势的特征。三是产销对接不畅, 主要表现为农村产销对接方式不健全, 销售渠道单一。产销对接方式是贫困户连接市场的重要表征, 但是由于政府缺乏引导, 市场参与不足, 导致贫困地区在产品销售上存在问题, 制约了贫困户的产业收入增长, 同时也影响了产业的可持续发展。这些是产业扶贫地区市场趋弱的表现, 它使得扶贫地区的产业处于了一种低效发展的锁定状态, 缺乏可持续发展原力。

四、出路:产业扶贫的市场角色构建

(一) 市场在产业扶贫的角色作用

长期以来, 政府单一主导的扶贫在理论和实践上引起了广泛讨论, 对其存在的问题也进行了深刻反思。对政府的角色功能定位, 越来越强调政府应该是一个引导者、资源筹集者和协调者。在未来产业扶贫事业的改革中, 政府要实现职能转变和角色转型, 以市场化为导向, 逐步强化市场在农村反贫困治理中的作用。但不是要消减政府在发展产业扶贫中的作用, 而是要充分发挥市场在资源配置中的决定作用的同时更好发挥政府作用[17], 以解决“强行政-弱市场”带来的产业低效问题, 实现政府“有形之手”和市场“无形之手”的协调补充[18]。

从国外社会力量参与扶贫的实践证明, 市场导向的扶贫开发, 在扶贫项目的选择、管理、瞄准及贫困主体的参与度方面远优于政府主导的扶贫项目。市场在贫困治理中的效率、精度和灵活性相对于政府主导来说要高许多, 因此, 产业扶贫的攻坚战中要将市场的优势和地方政府拥有的强大动员能力相结合, 打出一套组合拳, 提高贫困地区产业扶贫的效益性和可持续性。这就需要充分认识市场在产业扶贫中的角色作用。

1. 项目参与者

产业扶贫是通过开展某产业项目带动贫困户增收, 并实现贫困地区可持续发展的一种方式。按其行动逻辑来说, 产业扶贫是一种政府行为[19], 政府行为则依据政策和上级命令。但产业发展则必须遵循市场的逻辑, 需要考虑产品的市场竞争力以及规避市场风险。同时也应认识到, 政府治理是全方位的, 不是为扶贫而单独设立的, 所以就整体而言, 政府在产业扶贫上专业能力是有限的, 现实表现为在项目的选择和开发中存在随意性和盲目性, 缺乏对项目可行性和效果的科学预估。而市场主体作为一种盈利性的存在, 在效益的引导下进行项目选择与管理运作时更具有专业性。同时, 市场的引入可以弥补政府单一投资所带来的项目资金短缺问题和后期资金使用监管问题, 补充政府功能发挥的不足[20]。基于贫困村产业结构性发展需求和政府治理能力发挥不足问题, 市场应作为产业扶贫的重要参与者。

2. 效率提升者

精准扶贫政策实施的这几年, 我国共减贫6 853万人, 贫困地区农民纯收入增幅比全国农村农民收入增幅高2.5个百分点, 但是截止2017年, 还有3 046万人处于待脱贫状态, 2020年实现全面小康, 意味着接下来每年需完成1 015.3万人的减贫任务。扶贫工作随着时间推移, 已步入脱贫攻坚的深水期, 难度逐渐增大, 如何有效率地减贫又保证社会公平, 是政府面临的重要考题。市场在社会主义市场经济中作为决定性作用的资源配置手段, 对提高产业经济发展效率具有不可替代的作用。当前政府扶贫综合症逐渐显现, 政府主导的扶贫效益呈边际递减趋势。在此形势下催生扶贫内生动力, 提高产业扶贫效率, 就需要充分发挥市场参与的关键性作用。长久以来受自给自足小农经济的影响, 农村发展市场经济是一个缓慢的过程, 但是坚持市场化导向才能改变僵化的体制, 变革生产, 提高农村资源开发利用效率和整村脱贫效率。

基于上述市场在产业扶贫中的角色作用, 推进贫困地区的精准脱贫必须引入市场力量。实际上, 在调研的过程中, 针对产业扶贫与市场的关系问题, 课题组和村领导和镇领导都交流了意见, 他们也认识到扶贫投入的边际效益正不断减少, 有效通过市场力量激发贫困户内生活力, 是当下产业扶贫亟待解决的问题。“时间很紧迫, 该如何在剩下的两年多时间里完成产业脱贫任务”, “按‘两不愁三保障’政策推进, 在保障的基础上推进产业发展, 对确实不能如期脱贫的实行政策兜底”。这应该是很多贫困地区政府的扶贫态度, 上面政策目标没有完全理想化, 留下一定的解释空间, 因此, 按要求落实有关政策, 保证不出大问题, 扶贫工作也就做到位了。但政府扶贫动力微弱时, 难以依靠政府实现可持续扶贫[21], 其继续主导的边际效益也是递减的, 所以在脱贫攻坚的关键期, 政府要实现在产业扶贫中的角色转型, 以市场化导向推进贫困地区的扶贫事业。

(二) 贫困地区推进产业扶贫的市场化路径

推进贫困地区产业扶贫的市场化, 便是要推进扶贫工作的市场化, 政府虽然是扶贫开发的主要力量[21], 但不能发挥理想作用的地方就通过参与式扶贫的方式让市场中的主体介入, 而政府专注于组织者、协调者的角色。而在实现这种市场化, 促进政府角色转型的过程中, 需要处理三个重要问题, 这些问题的处理是推进贫困地区产业扶贫市场化的重要路径。如图1所示, 一是激发贫困户的内生动力, 培育和造就其市场意识, 二是以市场需求为导向, 促进产品的增值, 三是完善市场对接方式以促进产业扶贫“最后一公里”的实现。三者之间是相互联系、互相促进的关系, 是推进贫困地区市场化过程中需要重视的三个方面, 具体阐释如下:

图1 促进贫困地区产品市场化的路径

1. 培育贫困户市场意识和主体意识

政策救助是国家应对贫困的主要机制, 但是仅仅通过收入缓解了贫困户的生活压力, 能否脱贫的关键因素还在于能力的发展。在扶贫矛盾仍然严峻的当下, 扶贫不可能通过财政投入的一味增加来实现, 扶贫必先扶智, 政府对贫困户的政策安排, 需是“授人以渔”而非“授人以鱼”。打通镇开展产业扶贫, 每个村都投入了适当资金开展实用技术培训, 但是这些只是提高了贫困户的劳动技能, 并未提高贫困户对产业和市场的认识能力以及增强贫困户的产业经营能力。所以, 政府应适当增加培训资金的投入, 引导贫困户参与技术培训、文化培训, 逐渐培养起贫困户的市场经营意识, 提高贫困户的议价能力和抵御市场风险的能力。扶智作为长期工程, 需要政府加强政策投入, 完善贫困村文化设施建设, 营造学习氛围, 同时切实加强驻村帮扶干部和大学生志愿者对贫困户的教育引导作用。

2. 促进产业多样化和农产品的深加工

产品在市场上要有竞争力, 既需要满足人们对商品的多样化需求, 又需要提高产品质量, 增加附加值。T村和D村, 实现了多样化种养的要求, 但是产业规模较小, 平台又不完善, 经营方式粗放, 导致产品在市场上的竞争力小, 甚至一定时期造成滞销。所以政府开展产业扶贫, 需要因地制宜开展多样化种养殖, 并根据地理区位、气候条件、资源情况充分发掘和培育地方特色产业, 打造地区农产品品牌。产品出产量达到一定规模后, 政府需要考虑的问题是如何提高产品的附加值, 实现规模收益的增加, 要解决这一问题, 就需要发挥合作社和企业的深加工优势, 通过建立生产、加工、销售的合作关系, 帮助贫困户提高农产品价值。政府在这一过程中, 一方面要规划好扶贫资金的使用, 健立完备明晰的土地使用政策体系和完善的金融信贷政策, 让贫困户开展规模化多样种养有政策保障, 另一方面, 利用政府的公共政策资源为贫困户与企业搭桥建路, 促进产销合作。

3. 完善多元开放的产销对接方式

企业参与扶贫的模式在实践中已经体现了其优越性和可行性, 但是地区差异明显, 不可能照搬照抄, 需要根据地方优势、企业力量灵活选择方式, 实现资源配置效应的最优。对于扶贫来说, 每个贫困地区都有自己不同的特征, 如发展水平、扶贫能力, 所以贫困地区需要组合不同的扶贫方式实现区域扶贫效应的最优。怎样实现组合优化, 需要政府在产业扶贫中做好市场对接工作, 保障社会多元力量的参与。培育地方龙头企业, 搭建平台引驻社会企业, 或者推广订单生产模式, 都是建立与市场对接关系的有效方式, 可以根据地方情况进行试验和推广。政府则利用好公共权力和公共政策资源, 明确管理和监督职能, 对企业参与给予充分重视和政策优惠, 并有序引导贫困户参与, 实现扶贫效率的提高和保证扶贫成果的公平分配。

五、结论和政策建议

推进产业扶贫的过程中, 政府发挥了重要作用, 但是其主导下呈现了政府逐级依赖性强, 贫困户主体地位受忽视和社会力量运用不足的现实困境。市场化作为未来扶贫事业改革的重要方向, 市场在产业扶贫中的项目参与者和效率提升者角色将逐渐确立。推进产业扶贫过程中, 当前存在政府过度干预的强政府特征弱市场特征, 极大的影响了地区产业扶贫的产业规模、产业链、产销对接。因此, 政府要实现角色与职能转型, 充分引导市场力量参与地区产业扶贫实践, 推进贫困地区市场化建设。

政府要充分做好产业扶贫的引导者、协调者角色。政府要充分引导各类市场主体参与到产业扶贫当中, 将扶贫主体功能的发挥让位于市场力量, 充分尊重产业扶贫的市场逻辑。作为产业扶贫的引导者和监督者, 在进行决策时应始终以贫困户为导向, 充分尊重农民的意愿和选择, 做好解释和引导工作, 并不断优化调整决策方案, 使贫困户在产业扶贫中能充分受益。另一方面, 在进行项目规划资金配置时, 要做好协调对接工作, 进行充分论证和科学设计之后才付诸实施。同时, 协调推进项目及资金向市场主体倾斜, 促进贫困地区市场化建设。

基金： 国家自然科学基金项目 (71573024); 重庆市社会科学规划项目 (2013YBJJ031); 国家级大学生创新训练项目 (201810611001);