观点摘要
我国现行公路技术规范仅要求高速公路收费广场、服务区等特定区域安装照明设施。政府部门要求高速公路全线安装照明设施，属于提高既有的高速公路建设标准。因提高标准而增加的费用，按照法律规定，应由提出要求的部门承担。
纠纷类型
因行政处罚引发的行政复议纠纷
基本案情
申请人：广东某高速公路有限公司（下称“高速公路公司”）
被申请人：某市交通运输委员会（下称“市交委”）
某市人大常委于2011年通过了《***道路交通安全管理条例》（下称“《道路交通条例》”）。该《道路交通条例》第22条第1款规定：“高速公路经营管理单位应当按照城市快速路标准安装照明设施，配备交通安全管理场所，安装全覆盖视频监控系统以及测重、测速、交通流量记录等道路交通监控设施和道路交通信息发布设施，并将有关数据和信息接入市交通运输管理部门和市公安机关交通管理部门信息系统。”
市交委以高速公路公司未按《道路交通条例》第22条规定安装照明设施为由，向其作出罚款五万元的行政处罚决定。高速公路公司对行政处罚决定不服申请行政复议。
法律评析
本次纠纷中，主要涉及“高速公路与城市快速路技术标准差异”、“授权立法与法律及行政法规冲突”和“冲突如何解决”三个问题。
一问：公路技术规范对城市快速路和高速公路照明设施如何规定
城市快速路照明设施技术规范适用《城市道路工程设计规范》（CJJ37-2016）。《城市道路工程设计规范》第15.1.3条规定：“道路应有安全、高效、美观的照明设施。”《城市道路工程设计规范》第15.4条还对道路照明水平、位置、外观等作出了明确规定。
高速公路照明设施技术规范适用《公路工程技术标准》（JTGB01-2014)和《高速公路交通工程及沿线设施设计通用规范》（JTG D80-2006)。《公路工程技术标准》第10.4.5条规定：“收费广场、服务区广场、避险车道、检测点（站）等应设置照明设施。位于城市出入口路段的互通式立体交叉、特大桥、机场高速公路、环城高速公路可设置照明设施。”《高速公路交通工程及沿线设施设计通用规范》第7.6.10条规定：“公路收费广场、服务区、管理区等厂区应设置照明；城市附近的互通式立体交叉可设置照明。”
根据上述规定，相关技术规范强制要求城市快速路安装照明设施，对于高速公路只要求收费广场、服务区广场、避险车道、检测点（站）安装照明设施。之所以有区别，笔者认为，完善的路面标志和反光标志完全满足高速公路夜间行车的需要，全线安装照明设施将造成巨大的资源浪费。
二问：《道路交通条例》与现行法律法规是否存在冲突
《道路交通条例》是依据《立法法》第74条所取得的授权立法。根据全国人大常委《关于授权**市人大及其常务委员会和**市人民政府分别制定法规和规章在**特区实施的决定》，全国人大常委“授权**市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在**特区实施”。因此，授权立法应遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，但《道路交通条例》第22条存在与现行法律法规相冲突的情形：
（一）《道路交通条例》第22条违反《立法法》第93条“法不溯及既往”的基本原则
《立法法》第93条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”
涉案高速公路于1993年开工建设，1996年建成通车。该高速公路按照当时实施的国家标准进行设计和施工，并经过了相关行政部门的竣工验收，公路的建设标准符合当时国家强制性的法律规定。而《道路交通条例》直至2012年才正式实施，《道路交通条例》第22条要求早已建成的高速公路按照2012年才实施的法规安装照明设施，违反了《立法法》“法不溯及既往”的基本原则，依法应当不予适用。
（二）《道路交通条例》第22条与《公路安全保护条例》第15条和《广东省公路条例》第11条“谁提出、谁承担”的规定相抵触
《公路安全保护条例》第15条规定：“新建、改建公路与既有城市道路、铁路、通信等线路交叉或者新建、改建城市道路、铁路、通信等线路与既有公路交叉的，建设费用由新建、改建单位承担；城市道路、铁路、通信等线路的管理部门、单位或者公路管理机构要求提高既有建设标准而增加的费用，由提出要求的部门或者单位承担。”
《广东省公路条例》第11条规定：“公路的安全设施、标志、标线和绿化工程，养护配套设施及其用地，按照国家公路工程技术标准实施，并与公路工程同期建设。超出技术标准或者要求增加项目的，由提出单位提供土地和建设、养护资金。”
根据上述规定，凡涉及到既有道路提高建设标准的，由提出要求的单位承担费用。高速公路公司经营管理的是高速公路，而非城市快速路，若市交委要求高速公路公司对已建成的高速公路按照城市快速路标准安装照明设施，按照《公路安全保护条例》和《广东省公路条例》的规定应当由市交委承担有关费用，而不应由高速公路公司承担。《道路交通条例》第22条的规定不仅违背了“法不溯及既往”的原则，实际上也是对既有高速公路提高了建设标准，并且将新增费用强加及转移给高速公路公司。
三问：《道路交通条例》与现行法律法规冲突如何解决
《立法法》第97条规定：“授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。”
《行政复议法》第27条规定：“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”根据全国人大法工委对《行政复议法》第27条的释义，地方性法规与法律、行政法规相抵触的，无权处理的复议机关应当决定中止复议审查，自决定中止复议之日起七日内按照法定程序逐级报请全国人大常委会作出解释。
《道路交通条例》虽然是授权立法，但在法律位阶上与地方性法规效力平级，因此，行政复议机关应根据《行政复议法》第27条中止行政复议审查，并将《道路交通条例》移交给全国人大常委予以解释。
管理建议
一、重视行政处罚结果给高速公路行业可持续发展带来的影响
市交委作出行政处罚5万元的数额虽然不高，但所带来的后果却极为深远。一方面，《道路交通条例》违背了基本的立法精神，破坏了现有的法律秩序，导致高速公路公司承担不合法、不合理的责任。另一方面，给高速公路公司带来了不合理的经济负担。据初步估算，仅仅安装照明设施一项费用即超过2000万元，此费用还不包括照明设施今后的日常维护、电费等支出。目前，高速公路项目资本金缺口大，融资债务风险高，而因上述支出增加的投资总额，需通过延长经营期限或调整收费标准才能收回，但从目前国家从严控制收费公路收费期限和收费标准的现状来看，获得批准的可能性极小。因此，自收到行政处罚决定书之日起，高速公路公司高度重视，上报有关机关陈述本案利弊，多次与政府法制部门进行沟通，争取理解与支持，为妥善解决本案争议奠定了良好的司法基础。
二、要有敢于跟法制部门理论的勇气与智慧
我国立法实践中存在着经济特区授权立法，但目前尚无较确定的经济特区授权立法制度。该立法的性质为何？对哪些事项可以立法？立法权限多大？都没有相应的法律规定，导致在实践中部门利益法律化日趋严重。作为高速公路经营企业，我们理解市交委从提升城市综合形象和统筹管理辖区交通的角度，要求市内高速公路按照《道路交通条例》第22条安装照明设施，但决不能以牺牲企业一方合法权益为代价。地方立法部门在制定法规时，应当从实际出发，科学合理地分配国家机关、企业和公民各方的权利与义务，从而共建高速公路，促进交通事业又好又快的发展。为此，高速公路公司要有敢于跟法制部门理论的勇气与智慧，在法律法规制定和实施过程中，要主动发声，争取有利于高速公路行业发展的司法环境。对于授权立法与现行法律法规相冲突的，高速公路公司要主动告知行政复议机关将授权立法移交给有权国家机关依法处理，启动对授权立法的合法性审查。
温馨提示：
联系客服
