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交通运输部8月29日披露的《2018年全国收费公路统计公报》显示，2018年我国新增高速公路6000公里，全国收费公路累计建设投资总额88823.5亿元，较上年末净增6479.5亿元，增长7.9%。如此大的投资规模，在财政投入不足、银行贷款难批的情况下，单纯依靠地方政府财力投入远无法实现预期的建设规划进度，而其使用者付费属性，使高速公路在现行政策下，成为地方政府最愿意借力PPP模式的项目类型。根据PPP综合信息平台项目库公开资料显示，截至8月底，入库项目合计总投资已达13.62万亿，其中占比最高的高速公路项目总投资2.376万亿，占比17.45%。
而另一组数据显示，2018年全国收费公路通行费收入5552.4亿元，支出总额9621.8亿元，通行费收支缺口4069.4亿元，比上年增加42.9亿元。显然，受制于建造成本与交通流量的不匹配、多元化经营的尝试不足等原因，目前高速公路PPP项目的回报机制，大多还需要依赖政府的可行性缺口补助。在已入项目管理库的高速公路项目中，使用者付费项目仅占21.1%，需要可行性缺口补助的项目仍高达76.5%。
因此，现阶段对于高速公路PPP项目来说，应力求创新、努力开发，使项目具有“自我造血”能力，在合法合规的前提下探索多元化经营路径，寻求新的经济增长点。这样不仅可以有效降低运营期财政支出负担，还有利于实现高速公路投资建设企业跨越发展的愿景。
近些年，通过高速公路经营管理者的不断探索与创新，多元化经营的形式主要有服务区开发、广告开发、仓储开发、旅游开发、种植业开发、沿线土地开发整理等。从实际经营情况来看，多元化经营仍处于前期摸索阶段，收入规模较为有限。
根据项目库资料显示，高速公路PPP项目的使用者付费来源除了车辆通行费收入以外，主要还有沿线广告媒体开发收入、服务区开发收入、加油站经营收入。但是由于多种经营收入占比极低，大多地方上的项目在财务分析时将其忽略不计，即使是经济实力较强的北京市，多元化经营收入占高速公司总收入的比重也仅为个位数。
以北京市为例，根据《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（京政发〔2015〕14号）的精神，政府可通过注入项目资本金、燃油税返还、设立专项资金以及依法授予高速公路红线范围内的加油站、服务区经营权等方式，吸引社会资本以特许经营方式投资、建设、运营高速公路。
遵循《实施意见》的精神，目前北京地区高速公路多元化经营收入主要以沿线广告经营收入、服务区经营收入为主，但是加油站经营收入通常不纳入PPP项目合作范围，主要原因是加油站用地的限制。根据国土资源部《关于切实加强加油站用地管理的通知》（国土资发〔2002〕229号）、《关于新建加油站用地政策衔接问题的复函》（国土资函〔2004〕27号）中的明确规定：“将加油站用地列入限制供地类项目”，“2004年年底成品油零售市场放开之后，新建加油站用地必须依法以招标、拍卖或挂牌方式出让。同时要求严格竞标、竞投资格的审查，凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格的，不得参加竞标、投标。”。就北京目前的现实情况而言，多元化经营收入的占比极低，亟需积极拓展其他经营收入。
除上述用地政策障碍外，多数高速服务区规划设计不合理，存在布局不当、设计千篇一律的问题，导致服务区功能未能很好的展现，潜在的价值未被充分的挖掘。
根据《公路工程技术标准》，高速公路服务区平均间距为50km，对于规划设计中含有服务区的高速公路项目，应该积极探索服务区潜在的开发空间。在国外，服务区产业已经形成一项新的经济产业，尤其在法国，高速公路通行费收入仅占公路公司收入的40%，而服务区产业的收入却达到了60%。
我国部分发达的省份已经意识到这一点，并有了不错的尝试。例如近期备受热议的宁沪高速，通过极具用户体验的设计，打造了多个“网红”服务区，包括以“梦里水乡、诗画江南、一街三园”为主题的阳澄湖服务区、定位为“旅行综合体”的梅村服务区、以“龙城文化”为主题的芳茂山服务区。服务区的业态不仅包括专业餐饮、便利超市，还融入了休闲放松中心、特色艺术展览馆、会议中心等。为了拓宽客流量，服务区设有独立的高速出入口，可将市区内的流量引入。
正是因为这种更新升级，在社会满意度提升的同时，服务区的经营业绩也是十分喜人。单就梅村服务区而言，其日均客流量保持在10万人次,日均营业额已从过去的不足30万元飙升到50万元，还创下过70万元的历史新高。
作为产权单位的宁沪高速公司，通过自主经营和经营权外包两种方式提升服务区品质，在服务区的规划设计上下足文章，运用市场竞争的方式选择优秀的商业经营管理公司，引入了革故鼎新的经营服务理念。目前，宁沪高速的多种经营收入占营业总收入的比重超过12%，芳茂山服务区外包8年合计租金1.85亿元，阳澄湖服务区外包9年合计租金1.85亿元。作为创收大户的梅村服务区，外包6年合计租金2.8亿元，2018年更是凭借年4700万元的租金收入加上自营加油品利润，成为全国首个净利润超过1亿元的服务区，真正地将高速公路的外部效益内部化，实现了高速项目的可持续发展。
如果政府想采用PPP模式来建设高速公路，为了实现项目自身的可持续发展并减少未来的财政补贴负担，我们有如下四点建议：
首先，为投资人拓展多种经营收入预留敞口。在方案设计上，统筹考虑项目可以利用的优势资源，避免一味的按部就班，建议在规划设计阶段，发挥投资人的商业敏锐度，在合法合规的前提下融入投资人关于多种经营业态的创新设计。
其次，在高速公路项目红线范围内，对于潜在的经营性地块，在体量可控的前提下，可灵活调整用地的获取方式，使得高速公路投资建设主体能够实现一体化的开发建设，将多元化收益更好的反哺到高速公路的建设运营当中。
第三，政府方在项目前期策划时，应对多种经营收入给予充分的关注，避免通行费收入及政府补贴占比过高，从而促使投资人有动力自主拓展收益来源；同时鼓励中标投资人积极拓展多种经营收益，可给予一定程度上的政策支持。
第四，超额收益的合理共享。PPP项目具有公益性的初衷，收益原则为保本微利，为防止PPP项目异化为商业性项目，建议对于超额的多元化经营收益设置超额分成机制，有效冲抵政府方补贴支出。
实现高速公路多元化经营依旧任重而道远，还需参与各方通力合作，充分利用好高速公路及其配套设施所占据的社会资源，本着以人为本、需求端创新的理念，不断探索，方可使高速公路PPP项目“驶入”良性可持续化发展的道路。
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