美国存款保险：存款人利益大于天

导语：11月30日，《存款保险条例》正式公开征求意见。然而，征求意见稿中几乎没有就存款保险基金管理机构本身的治理和营运投资原则做出规定，甚至职能也只是一笔带过。美国作为存款保险最为成功的国家，对此作出详细的规定，保障存款人利益最大化。

美国是实行存款保险最成功的国家，联邦存款保险公司作为运作和管理存款保险的独立机构，存款保险基金运营极其成功，2013年的净收益为145.05亿美元，其中投资收益达88.5亿美元

美国是世界上最早实行存款保险的国家，由联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)统一运作和管理美国的存款保险。1950年《银行法》赋予其相对独立法律地位，直接对国会负责。美国法律要求国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险，不是联邦储备体系成员的州立银行和其他金融机构可自愿参加保险，实际上美国几乎所有的银行都参加了保险。

除了保费收入外，联邦存款保险公司还可以投资政府债券、信托证券以及获取股息和利息。自1961年起，联邦存款保险公司从投资于政府证券所得的利息已高于保险费收入。根据联邦存款保险银行2013年年度报告，2013年，美国存款保险基金的净收益总额为145.05亿美元，其中保费收入只有56.55亿美元，投资收益达到88.5亿美元。

重视早期介入，避免给存款人造成更大损失：为防止资产恶化，银行虽未出现资不抵债，但只要资本充足率低于2%，联邦存款保险公司就能启动破产程序

联邦存款保险公司启动破产程序的自由裁量权极高，在银行出现问题的早期及时介入并纠错，以避免银行的破产或尽量减少破产带来的经济损失。 甚至能够在银行还未出现资不抵债的情况时，就能启动破产程序并关闭濒临破产的银行。为防止银行监管者因延迟启动破产程序而导致银行资产恶化给债权人和联邦存款保险公司带来更大经济损失，只要银行没有以安全稳健的方式运行，甚至隐瞒运营记录或仅被认定为联邦反洗钱刑事犯罪，联邦存款保险公司就可以启动破产程序。

此外，当银行的资本出现"严重不足"时，即资本充足率低于2%，银行就必须被关闭。 联邦存款保险公司内部还有问题银行"黑名单"，有助于政府做好其破产的前期准备工作，截至到2011年第三季度，这个"黑名单"上有844家问题银行。绝大多数被政府关闭的银行前，破产处置的准备工作通常已经进行了三到四个月。

2008年9月，美国华盛顿互惠银行被联邦存款保险公司强制破产倒闭，但这个美国历史上最大的银行倒闭案未对存款人造成任何影响

银行破产程序的启动权完全掌握在联邦存款保险公司和其他银行监管者的手中，2008年9月25日，美国联邦存款保险公司宣布华盛顿互惠银行(Washington Mutual)资不抵债立即停业，原因是"流动性不足,无法满足公司债务的支付要求,因而该行不能安全、稳定地进行业务"。随后，美国联邦存款保险公司宣布由摩根大通以十九亿美元的超低价收购这家曾经拥有三千亿美元资产和一千八百八十亿美元存款的银行的存款业务、分支机构以及其他业务。这是自1984年伊利诺伊州大陆国民银行倒闭以来，美国历史上最大的银行倒闭案。尽管华盛顿互惠银行旗下的数千亿资产瞬间蒸发，但这笔收购对华盛顿互助银行现有的储蓄客户以及其他客户都不会造成任何影响，华盛顿互惠银行照常营业。

要求总资产100亿美元以上的银行需提交"生前遗嘱"，2011年，高盛提交"生前遗嘱"，认为保证股东得到最大补偿是紧急时刻的重要要务，避免在破产时使用纳税人的钱

除了让经营不善的银行提前破产，更为重要的是要有预防性的事前监管，其中重要的手段就是"早期风险补救措施"(Prompt Corrective Action)。2008年金融危机出现后，美国于2010年通过《多德弗兰克法案》，其中，要求所有大型系统性金融公司向美联储和联邦存款保险公司递交"生前遗嘱"（Living Wills）。此外，总资产在100亿美元以上并且其控股公司资产在1000亿美元以上的所有银行，还必须递交另外一份单独的"生前遗嘱"。"生前遗嘱"作为预防性监管工具，能够让金融机构还健在时就安排好自己的"葬礼"以便于其"有序"地执行。首批被要求在2011年7月1日前提交"生前遗嘱"的银行包括美国银行、巴克莱银行、花旗集团、高盛集团、摩根大通等。高盛认为紧急时刻时，最好分别出售旗下不同业务，而不是启动全公司范围内的资产清算，"让股东在特许权价值可能迅速贬值之时得到最大的补偿"，避免在破产时使用纳税人的钱。

提供紧急资金援助或债务担保：2008年，美国联邦存款保险公司为花旗银行3060亿元不良资产提供100亿美元担保，帮助银行间市场恢复流动性

"早期风险补救措施"原则在《多德弗兰克法》通过之前仅适用于联邦保险的银行；目前所有被美联储监管的大型系统性金融公司均被纳入到联邦存款保险公司的破产处置和监管范围之内，为此联邦存款保险公司专门设立大型金融机构监管部，专门实施对这些金融机构的现场和非现场监管。不仅负责监管总资产在500亿美元以上的大型银行控股公司，也负责监管所有被美国金融稳定监督委员会认定为系统性的非银行类金融公司。

作为预防性事前监管的重要组成部分，美联储和联邦存款保险公司可向银行或其他金融机构提供紧急资金援助或债务担保，以缓解流动性危机。2008年金融危机时，许多较大规模的银行控股公司，由于联邦存款保险公司的担保从而在市场上筹得了大量廉价的资金。2008年11月，作为美国第二大商业银行的花旗银行陷入危机。为了防止花旗危机所带来的金融市场系统连锁反应，FDIC通过救助计划，为花旗银行的3060亿元不良资产提供了高达100亿美元的担保，在很大程度上帮助了银行间市场恢复流动性。

银行倒闭不影响存款人利益：采用"收购加承接"的方式，倒闭银行的客户自动成为接管银行的客户，确保金融服务的"无缝衔接"，存款人和其他债权人利益得到全额保护

美国联邦存款保险公司对倒闭银行的处置，在很大程度上确保了金融服务的"无缝衔接"。 FDIC一般采用"收购加承接"的方式市场化处置倒闭银行。通常做法是，当投保银行倒闭后，由另一家经营稳健的银行承担倒闭银行的全部债务并收购其部分或全部资产，存款人和其他债权人利益得到全额保护。倒闭银行的客户自动成为接管银行的客户，银行服务不会中断。在美国，绝大多数倒闭的银行在周五傍晚被政府关闭后，周末被卖给另外一家银行，周一又重新恢复营业。投保银行倒闭或者被其他银行收购后，FDIC会即刻按照存款人在倒闭银行留存的地址信息寄去通知。

对于绝大多数的零售储户，这个理赔过程简直是"天衣无缝"，对存款人来说几乎不受任何影响。从2008年开始截止到2011年底，美国联邦存款保险公司先后关闭了总共414家银行类金融机构，平均约每三天一家。虽然出现了大规模的银行倒闭，银行挤兑现象却极少发生。

存款人利益优于无担保债权：银行倒闭后第一时间对存款人的受保存款提供保障，存款人之外的其他债权人在破产中通常一无所获

金融危机后，联邦存款保险公司(FDIC)新增了接收破产金融机构的职能。根据《多德弗兰克法案》规定，在FDIC的破产监管过程中公司股东与部分债权人承担产的损失，债权人的利益应排在股东权益之前，而政府成为债务偿还序列中的优先级，以保证纳税人的利益。另外负责撤销对经营失败负有责任的董事。在此过程中FDIC不得成为破产公司的股东，也不可掌握其权益资本。

FDIC在银行倒闭后第一时间对存款人的受保存款提供保障。在债务清偿的过程中，银行储户的存款优先于其他一般的无担保债权。根据美国达维律师事务所的一个研究表明，对于2008-2009年破产的最大十家银行，存款和有担保债权加起来，平均占债务总额的97%，而资产价值平均只占债务总额的65%。这就意味着，存款人之外的其他债权人在破产中通常一无所获。