被告未履行举证义务的判决方式应考虑第三人合法权益的保护（最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官...

会议要旨

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被诉行政行为涉及第三人合法权益时，第三人可以提供证据。该条以“但书”的方式将被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的情形排除在“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定之外，目的在于保障行政诉讼第三人的合法权益，实现程序正义和实质正义的统一。行政诉讼中与被告利益一致的第三人，即均需要通过证明该被诉行政行为合法进而请求驳回原告诉讼请求的方式维护自身既有权益，其受被告怠于举证的影响最大。在此情形下，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，依职权查明案件事实，而不宜以行政机关怠于举证为由，简单判决撤销被诉行政行为。第三人在再审阶段提交起诉前已经存在但由于行政机关的原因未能提交的证据，且该证据足以推翻原判决的，人民法院应当在考虑当事人未在原审诉讼程序中提交该证据的原因及过错程度、该证据对双方当事人合法权益的影响以及行政诉讼权利保障价值的基础上，进行综合审查评判。对于第三人确因客观原因不能取得且不存在故意延迟举证的情况下提交的证据，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，应予采纳。

被告未履行举证义务的判决方式应考虑第三人合法权益的保护

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官会议纪要）

【会议日期】2018年11月19日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、司明灯、龚斌、熊俊勇、刘艾涛

一、基本案情

案涉土地位于广东省阳春市马水镇石崇村委会石头垌村，面积为161.6平方米。被申请人（一审原告、二审被上诉人）覃某与案外人余某明（2009年去世）原为夫妻关系，1991年4月6日经法院调解离婚。覃某、余某明在夫妻关系存续期间在案涉土地上建有房屋，但未办理房屋权属登记。覃某与被申请人（一审原告、二审被上诉人）余某镇、余某庆系母子关系，再审申请人（一审第三人、二审上诉人）余某有与余某明为兄弟关系。2010年，阳春市国土局马水国土资源所在马水镇范围内开展农村宅基地确权登记工作，余某有向该国土资源所申请对案涉土地进行登记，阳春市政府经审核，于2010年11月20日向余某有颁发《集体土地使用证》，确认余某有对案涉土地享有集体土地使用权。2016年8月8日，覃某等人向阳春市国土局递交异议投诉函，对案涉土地登记行为提出异议。2016年9月21日，阳春市国土局作出《关于对余某有集体土地使用权登记投诉有关问题的答复》。2016年10月19日，覃某等人提起本案行政诉讼，请求撤销阳春市政府向余某有颁发的案涉《集体土地使用证》。本案一、二审审理期间，阳春市政府均以案涉《集体土地使用证》地籍档案资料未找到为由，未向人民法院提交与作出被诉登记行为相关的证据。

阳江市中级人民法院（2016）粤17行初27号行政判决认为，阳春市政府应对其作出本案被诉颁证行为的合法性负举证责任，余某有亦应提供上述相关材料，但其由于阳春市政府无法提供作出被诉颁证行为的证据，故视为没有相应证据。阳春市政府未能提供有关案涉土地权属来源证明，地上附着物权属证明等材料，其向余某有颁证行为的事实不清，证据不足，判决撤销案涉《集体土地使用证》。余某有不服一审判决，提出上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终1299号行政判决认为，一审判决事实清楚、适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。余某有和阳春市政府均不服，申请再审。

最高人民法院（2018）最高法行再204号行政判决认为，覃某等人的起诉没有事实根据和法律依据，一、二审判决认定事实不清，应予纠正。依《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决撤销一、二审判决，驳回覃某等人的诉讼请求。

二、法律问题

行政诉讼举证责任分配原则在涉及第三人合法权益时的衡平以及再审阶段新证据的认定。

三、法官会议意见

四、意见阐释

1.行政诉讼举证责任的分配原则与人民法院查明案件事实审判职责的关系。行政诉讼旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。该立法目的的实现，主要通过赋予法院对行政行为的司法审查权来保障，其审查的重点和核心是行政行为的合法性问题。人民法院要正确解决行政争议，必须运用证据证明案件事实。“在审查具体行政行为合法性的过程中，尽管人民法院不宜代替行政机关去收集证据，不宜用自己所调查的证据去证明被诉具体行政行为的合法性，但是，人民法院应当通过开庭审理和必要的调查，认真核实证据，从而准确地判明被诉具体行政行为是否有足够的事实依据。” 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，也即证据失权。但在审理案件过程中，人民法院不应只是被动地接受当事人提供的证据，在当事人提供的证据尚不足以证明案件事实的情况下，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据；特别是在行政争议涉及国家利益、社会公共利益以及第三人合法权益的情况下，简单适用上述举证责任分配规则，则是将被告举证不能的不利后果转嫁给因被诉行政行为获益的第三人，不符合公平原则。对此，人民法院应当在衡平举证责任的基础上，要求当事人补充证据或进行必要的调查收集证据，实现行政诉讼主观权利保护和客观秩序维护相统一的功能价值。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“但书”确认了第三人提供证据的效力；第三十九条、第四十条作出了人民法院有权要求当事人提供或者补充证据、依职权调取证据的规定；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十七条亦明确，对当事人无争议但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。上述法律及司法解释的规定不仅体现了行政诉讼浓郁的公法特性，也表明人民法院对证据的认定更加注重以客观事实为导向。行政诉讼的证据并非只能由行政机关提供，凡是能够证明案件事实的合法证据，都能成为行政诉讼的定案依据。本案中，阳春市政府在一、二审中未提交作出案涉土地登记行为时的地籍档案资料，一、二审法院并未依职权要求该政府提供相关证据，或就该政府无法提供相关证据的原因进行核实，简单地以证据不足作出撤销判决，不利于保护第三人的合法权益，更无益于行政争议的实质性化解。基于此，本案在查明案件事实的基础上作出撤销一、二审判决，驳回原告诉讼请求的裁判结果，从实体上有利于切实维护再审申请人的合法权益，符合行政法的基本精神。

在本案再审审查和审理过程中，本院查明阳春市政府在一、二审程序中无法提交相关证据材料的原因是阳春市国土局未依照相关规定，妥善保管并及时归档案涉土地的登记资料所致。阳春市政府对此问题未予纠正并消极应对诉讼，一审阶段不予提交证据；一审败诉后，二审阶段又未予答辩作出合理解释或积极提交相应证据，导致一、二审均判决撤销被诉登记行为。但鉴于阳春市政府已采取措施调取相关证据并向本院申请再审，余某有的合法权益已经得到保护，故本院在再审判决中对其逾期举证行为予以了指正。

2.再审阶段“新的证据”的认定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。”第四十二条规定：“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项的规定，按照第二审程序和审判监督程序审理的案件，当事人依法提供的“新的证据”包括原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据等。上述司法解释规定了当事人提交证据的期限、逾期提交证据的处理、证据采纳的标准以及新证据的界定。在行政诉讼中，较之行政机关，行政相对人或者利害关系人处于相对弱势地位，可能由于法律知识欠缺或诉讼能力不足而在举证期限内未能提交相应的重要证据，其在二审、再审审查、再审审理阶段提交起诉前已经存在但未能提交的证据，且该证据足以推翻原判决的，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条第一款、第二款规定，人民法院应当在考虑当事人未在原审诉讼程序中提交该证据的原因及过错程度、该证据对双方当事人合法权益的影响以及行政诉讼权利保障价值的基础上，进行综合审查评判，以免认定的基本事实发生偏差。

本案中，余某有在再审审查程序中提交的案涉《集体土地使用证》土地权属登记档案依法应由阳春市国土局保管，因阳春市国土局不予提供，导致余某有在一审、二审审理阶段不能及时提交。余某有确由于客观原因不能取得并在举证期限内提交上述证据，且并无证据证明余某有存在故意延迟举证的情形，应当认定余某有提交的上述证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，属于新的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，应予采纳。

--（执笔人：熊俊勇；核稿人：郭修江）

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