明显缺乏诉的利益的案件裁判方式

（最高人民法院行政审判庭法官会议纪要）

◈案情摘要

杨某某不服甲省乙市丙区法律援助中心所作不予法律援助决定，向乙市丙区司法局提出异议。该局作出答复意见，认为该不予法律援助决定内容适当。杨某某对该答复意见不服，向乙市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨某某对该告知不服，向乙市人民政府申请行政复议。该市人民政府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受理条件。杨某某又不服，向甲省人民政府申请行政复议。甲省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨某某不服，提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，判令甲省人民政府赔偿损失。

◈法律问题

行政复议机关对明显违反行政复议制度的复议申请不予受理，当事人不服提起诉讼的，能否裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉?

◈不同观点

甲说：否定说

当事人向行政复议机关申请行政复议，就是申请行政机关履行法定职责。当事人认为行政复议机关不履行法定职责的，可依法提起行政诉讼。当事人所提行政复议申请不符合法定受理条件，构成申请行政机关履行法定职责理由不成立。即使明显不符合行政复议的法定受理条件，也应判决驳回诉讼请求。

乙说：肯定说

当事人对明显不属于行政复议范围的事项申请复议，行政复议机关就明显不具备履行法定职责的条件。当事人其后又对行政复议机关的不予受理决定提起诉讼，只会造成诉讼程序的空转, 并无实益。对此种起诉，可直接裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。受让人在案涉土地上建房并居住多年，与原行政行为已经存在利害关系，因而复议机关受理受让人提起的行政复议申请并无不当。

◈法官会议意见

采乙说

违反一级复议制度的复议申请，明显不符合行政复议受理条件。公民、法人或者其他组织随后对行政复议机关作出的不予受理决定或者程序性驳回复议申请决定提起诉讼，明显缺乏通过诉讼解决争议的实际价值，只会造成诉讼程序的无谓虚耗。对此种起诉，可直接裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。

◈意见阐述

行政复议和行政诉讼均以解决行政争议为目的，并称行政争讼制度。“没有救济就没有权利。”在公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为的侵犯时，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。通常而言，在行政争议发生时，行政复议和行政诉讼的救济途径是同时敞开的：公民、法人或者其他组织既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼。由于司法解决的最终性，经行政复议之后，公民、法人或者其他组织若对行政复议决定不服，无论是行政复议机关以复议申请不符合法定受理条件为由作出的不予受理决定或者程序性驳回复议申请决定，还是行政复议机关作出的实体性驳回复议申请决定，都还可以依法提起行政诉讼，除非法律规定实体性的行政复议决定为最终裁决。本案中，杨某某先选择行政复议，其后对行政复议决定不服提起了本案诉讼。但杨某某系在连续申请了三级行政复议之后提起的本案诉讼，明显违反行政复议与行政诉讼衔接的制度安排，缺乏诉的利益。具体而言，本案涉及如下问题。

一、诉的利益与主观诉讼

诉的利益是诉讼法学研究中的一个重要学理概念。“没有利益，就没有诉权。”诉的利益来源于实体法上的权利利益，提起诉讼的目的亦是保护实体法上的权利利益，故“诉的利益贯穿程序法与实体法两个领域，具有横跨程序法与实体法的中间性，是沟通实体法与程序法的桥梁”。但是，存在权利利益，并非就有诉权，并非所有的起诉都能够启动实体审判程序。通常认为，诉的利益是起诉人或者原告提出的起诉具有使法院作出实体判决的实效性和必要性。只有具备诉的利益，才有权要求法院对其权利利益受到侵犯的主张作出实体判决。诉的利益需要具备到何种 , 程度才能启动诉讼程序，要看一个诉讼制度对主观诉讼或者客观诉讼规定到什么程度。

主观诉讼和客观诉讼是行政诉讼模式的一种基本分类。通常认为，主观诉讼是指以保护个人权利利益为目的的诉讼，客观诉讼是指以保障法律的客观公正适用或者一般公共利益为目的的诉讼。对于前者，仅是有个人权利利益者才能起诉；后者则不限于此，即使是没有直接的利害关系者，一般民众等也可以提起诉讼。目前几乎没有国家只存在单一的主观诉讼或者单一的客观诉讼。例如，法国的行政诉讼模式是以客观诉讼为主，辅之以主观诉讼；德国的行政诉讼模式是以主观诉讼为主，辅之以客观诉讼。依照主观诉讼和客观诉讼这种分类，可以宏观地把握一种行政诉讼体系的基本特征，也可以微观地更为清晰地把握具体的诉讼规则设置。

《行政诉讼法》自1990年10月1日起施行，经全国人大常委会于2014年11月进行立法修正后，并经最高人民法院先后网定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等司法解释，依照诉讼立法目的、诉讼规则两木层级的判断指标体系，我国的行政诉讼制度越来越多地体现出主观诉讼的特征。

诉讼立法目的，是指立法者制定诉讼法律所希望达到的目标。《行政诉讼法》被称为“民告官”的法律。行政诉讼“解决的是行政机关在行政管理过程中侵犯公民合法权益的问题，是为公民合法权益提供司法救济的制度，这是行政诉讼制度的本质特征。该法的立法目的规定于第一条。1989年《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。” 2014年《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”二者表述相比，未作修改的是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。“行政诉讼作为对行政相对人进行司法救济的渠道，通过人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查监督，来保护行政相对人，即公民、法人和其他组织的合法权益，使他们受损害的权益得到救济和恢复，这是行政诉讼法的主要立法目的。”后者表述删除“维护”行政机关依法行使职权，只保留“监督”，“从而强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益”。可见，保护公民、法人和其他组织的合法权益是我国行政诉讼法的首要立法目的，从而体现了主观诉讼的特点。

诉讼规则是如何进行诉讼的具体制度设置。从《行政诉讼法》关于受案范围、原告资格、诉讼标的、判决方式等方面的规定看，我国行政诉讼制度也较为明显地体现了主观诉讼的特点。

第一，受案范围。受案范围是关于哪些行政行为可诉的规定，决定了审判权主管的范围。1989年《行政诉讼法》第十一条第一款第八项兜底规定是：“……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。” 2014年《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项兜底规定是：“……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”从文字表述看，二者的核心均在于提起诉讼的主体认为行政机关侵犯其合法权益，即提起诉讼是为自己主张权利，而非为他人、为一般公众等主张权利。并且，后者表述“提起的下列诉讼”，而非前者“对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，弱化对具体行政行为不服的客观色彩，强化提起诉讼的主观性。

第二，原告资格。原告资格是指提起诉讼的主体具备什么样的条件才有资格提起诉讼。“由于主观诉讼的目的是救济公民权利，因此，其原告资格往往限于行政行为的’利害关系人，。”1989年《行政诉讼法》第四十一条第一项“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定未确立利害关系标准，但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的, 可以依法提起行政诉讼”的规定将原告资格明确为存在“利害关系”。这“是一个相当纯粹的主观性标准”②。此标准在2014年《行政诉讼法》第二十五条第一款中得到立法肯定，即“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。

第三，诉讼标的。诉讼标的又称为诉讼对象。诉讼活动基本上是围绕诉讼标的展开、发展和终止。诉讼标的是诉讼的支柱，构成法院审理和裁判的对象。行政诉讼的诉讼标的并不等同于 1989年《行政诉讼法》第五条或者2014年《行政诉讼法》第六条规定的对之进行合法性审查的行政行为。对于依职权行政行为而言，诉讼对象是该行政行为和权利侵害，只是由于在原告资格的审查中已对权利侵害作了较为严格的审查，故权利侵害这一要素在裁判中隐而不彰。对于依申请行政行为而言，诉讼对象是所申请的行政行为未作出和权利侵害。这一点在2014年《行政诉 ,讼法》第六十九条和第七十二条、第七十三条等条款关于原告申请被告履行法定职责或者给付义务的理由是否成立的判决方式中体现得较为明显。

第四，判决方式。1989年《行政诉讼法》第五十四条规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四种判决方式。维持判决是对合法行政行为予以判决维持，体现了维护行政机关依法行使职权的立法目的。其后的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条和第五十七条增加了驳回诉讼请求判决、确认判决这两种判决方式。经立法机关修改，2014年《行政诉讼法》最终废弃了维持判决这种判决方式，用驳回诉讼请求判决予以替代，并对原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的情形，也规定了适用驳回诉讼请求判决，以更加有针对性地回应原告的诉讼请求，体现了权利救济的立法目的。

二、诉的利益与法定起诉条件

诉的利益不是一个法律术语，《行政诉讼法》没有规定这个概念。但是，诉的利益是诉讼法的重要理论分析框架，深刻地影响了起诉、审理、裁判等诸多诉讼规则的构造。比较而言，诉的利益对法定起诉条件的构造影响最甚。例如，诉讼法理论认为, 若起诉人或者原告可以通过更简便的途径实现目的，则就没有诉的利益。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第三条“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”的规定即是这种理论的体现，因为向行政机关申请公开政府信息更具有实效性，能更容易、更快速地满足原告'的请求。

起诉人或者原告提出的起诉符合法定起诉条件是人民法院'作出实体判决的前提。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合法定起诉条件的，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。换言之，只有符合法定起诉条件，才能进入实体审理，人民法院才能作岀实体判决。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的十余种法定起诉条件中, 受案范围、原告资格、起诉需有具体的诉讼请求等积极条件及行政行为对其合法权益明显不产生实际影响、其他不符合法定起岐条件的情形等消极情形，最为明显地体现了诉的利益的要求。

1989年《行政诉讼法》第二条、2014年《行政诉讼法》第二条第一款均规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法提起行政诉讼。提出的起诉是否属于受案范围是一项基础的法定起诉条件。上文已述及，从1989年《行政诉讼法》第十一条第一款第八项兜底规定、2014年《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项兜底规定的表述看，核心在于认为行政机关侵犯其合法权益。认为行政机关侵犯其合法权益，便是认为其本人，而非他人，与行政机关之间存在行政争议。受案范围便是关于起诉人或者原告认为存在的行政争议是否属于人民法院主管事项的规定。这是一个从原告的角度进行的主观判断，而非居于事实立场进行的客观认定。例如，公民甲起诉乙县政府，请求向其发放国家机关离退休人员死亡一次性抚恤金，理由是其父生前为国家机关离退休人员。2014年《行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款对该项的解释为，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定“是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定……”依照《公务员法》第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”的规定，公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，属于《行政诉讼法》第十三条第三项规定的情形，由此产生的争议不属于行政诉讼受案范围。对公民甲的起诉应予裁定驳回。裁定驳回公民甲的起诉不意味着公民甲主张的其父生前为国家机关离退休人员的事实不成立，因为公民甲主张的其父生前为国家机关离退休人员的事实是否成立，应当通过实体审理才能确定，但该案不应进入实体审理。对公民甲起诉的事项是否属于受案范围 ’ 的审査，只是从公民甲的角度进行的主观性审查，不涉及其主张的事项是否成立的客观性判断。

原告资格涉及哪些人有权对行政行为提起诉讼。在原吿资格的把握上，诉的利益体现得最为直接。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条和 2014年《行政诉讼法》第二十五条第一款中对原告资格规定的条件是与行政行为有利害关系。利害关系之有无主要看公民、法人或者其他组织是否因人身权、财产权等实体法上的合法权益受到侵害而在其与行政机关之间形成行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。此种利害关系的要求便排除了 “诉讼程序上的技术性当事人”当原告。债权人是否具有原告资格是这个方面的典型例证。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应申保护或者应予考虑的除外。”债权人原则上不具有原告资格的主要理由是，债权是一种相对权，债权的实现主要靠债务人履行义务，债权人与行政机关作出的行政行为之间不具有行政法上的利害关系。③换言之，通常情况下，行政机关作出的行政行为尽管可能对债务人的偿债能力造成影响，但并非直接影响到债权人对债务人所享有的债权。即使对行政行为的违法性作出确认，也难以直接救济债权人的债权，因为债权的实现根本上取决于债务人的忠实履行。

起诉需有具体的诉讼请求作为一种法定起诉条件，1989年《行政诉讼法》第四十一条第三项即作规定。但直到最高人民法院于2015年制定《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时，才突出强调这一条件，并在该司法解释第二条第一款规定了九种诉讼请求内容。这样规定的主要原因是，“实践中当事人提出的诉讼请求不明确、不规范的现象大量存在，导致诉讼标的和方向不确定，既不利于保障原告合法权益，也不利于被告依法答辩，还不利于提高审判效率和案件的公正审理”。此种规定呼应了 2014年《行政诉讼法》修改所确立的“解决行政争议”的立法宗旨。毕竟“行政争议是行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人的争议”，要求起诉人或者原告明确诉讼请求，根本目的还是对其所称受到侵犯的合法权益进行有效救济。该司法解释关于九种诉讼请求的规定在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款中予以延续。

行政行为对起诉人的合法权益明显不产生实际影响作为不符合法定起诉条件的一种负面情形，始自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定。与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款的规定相比,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若于问 J夕题的解释》第三条第一款第八项规定的该项起诉条件是新增」其余起诉条件基本上是吸收旧有规定。该项起诉条件在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款中予以延续。之所以作岀该项规定，主要原因在于诉讼的根本目的是解决行政争议，救济合法权益，应当避免诉讼行政程序的无谓虚耗。有观点认为，这一规定的旨趣体现的是所谓“诉的利益”。诉最终能否获得审理判决要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。其他不符合法定起诉条件的情形属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项兜底条款。不言而喻的是，此项是在其他项难以适用时才予适用，且此项要参照其他项具体列举的情形，结合立法精神，基于司法实践予以适用。但就适用此项的宏观指导原则而言，应当就是诉的利益。实际上，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）便体现了这一点。该司法政策规定的多种“依法不予立案”情形的理论基础就是诉的莉益。例如，“对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的, 人民法院依法不予立案。”再如，“对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”又如，“对于当事人明显违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。”

三、诉的利益的个案具体化

若起诉人或者原告提出的诉讼请求具有使法院作出实体判决的实效性和必要性，则具有诉的利益。判断起诉人或者原告的起诉是否具有正当性，就是要在个案中结合案件事实，对诉的利益进行具体化，决定某项法定起诉条件的适用。

通常情况下，字面理解《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人均具有原告资格。但在特别情况下，结合行政诉讼的立法目的及当事人提起诉讼的相关情况，若提起诉讼的公民、法人或者其他组织明显不具有值得保护的合法权益，则应当否定行其原告资格。例如，公民甲对行政机关强制其腾退厂房的行为不服，提起诉讼，请求确认该行政机关的行政强制行为违法。但相关事实是：公民甲对厂房的使用系基于其与乙公司签订的《租场地协议》。该《租场地协议》明确约定，公民甲不得在租用场地内乱搭乱建；如政府或者该公司主管部门对场地的使用和改造有新的指示精神，协议自行废除，公民甲在场地建设的围墙及建筑物，可按实际损失程度由该公司给予适当补偿。其后因政府用地，乙公司请求公民甲依照《租场地协议》腾退租赁物，公民甲拒不腾退。其后，乙公司对公民甲提起民事诉讼，人民法院生效民事判决判令公民甲腾退租赁物。但公民甲未履行该判决确定的义务。乙公司又向人民法院申请强制执行。人民法院对公民甲发出执行通知，责令其三日内履行腾退义务。三日期满后，公民甲还是未履行。其后，被诉行政机关对涉案厂房实施强制腾退。对于涉案厂房，公民甲应当守信践诺，依照《租场她协议》积极配合拆除工作，腾退租赁物。至于其实际损失，亦应当依照《租场地协议》另行向乙公司主张。依照《民事诉讼法S第二百三十六条第一款的规定，公民甲作为该生效民事判决确定的负有义务的当事人，必须履行该判决确定的义务。在人民法院发出执行通知之后，公民甲仍拒不履行。这些事实一再表明，租赁物应当得到腾退，公民甲不但违反协议约定，还拒不执行法院生效判决。因此，对于涉案厂房，公民甲明显不具有值得保护的合法权益，不应获得原告资格。

诉的利益是联系实体法和程序法的桥梁。诉讼程序的启动通常是要救济可能受到侵犯的实体法上的权益。提起行政诉讼需以被诉行政行为有可能“侵犯其合法权益”为前提。若实体法上的权益不可能受到侵犯，则诉讼程序的启动便缺乏实际的效用，！起诉的提出便缺乏诉的利益。此即为将行政行为对起诉人合法权益明显不产生实际影响规定为不符合法定起诉条件的一种负面情形的思维逻辑。例如，公民甲对乙行政机关作出的政府信息公品答复不服，向丙市政府申请行政复议。丙市政府逾期未作出复议决定，公民甲提起诉讼，请求确认丙市政府不履行复议职责的行为违法，判决丙市政府履行复议职责。但相关事实是：乙行政机夫作出的政府信息公开答复并非拒绝公开其申请的政府信息，亦非公开的政府信息没有满足公民甲的要求，而是在内容和形式上完全符合其政府信息公开申请，对其实现知情权提供了保障。公民甲向丙市政府申请行政复议，是要撤销一个对其合法权益不构成侵害的行政行为。对此种行政复议申请，丙市政府依法应不予受I 理。如此分析，则丙市政府未履行复议职责的行为对公民甲合法权益没有造成实质侵害。即使启动诉讼程序，进而以丙市政府栄作出不予受理行政复议决定为由判决确认违法，公民甲也没有可能获得行政赔偿。因此，公民甲对丙市政府提出的起诉便属于冇政行为对其合法权益明显不产生实际影响的情形，不符合法定起诉条件。

即使提岀的起诉具备了法定形式，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定的、除了兜底条款以外的其他法定起诉条件，也可能因缺乏诉的利益而被以不符合其他法定起诉条件为由裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。例如，公民甲以乙市政府未向其公开政府信息为由提起诉讼，请求判决该市政府公开。但相关事实是：2012年底，公民甲与乙市政府发生征收补偿争议。自2013年开始，公民甲向该市政府及相关行政机关先后提起90余次政府信息公开申请。2014年1月2日当天，公民甲就向该市政府提出10件申请。公民甲所提政府信息公开申请大多相同或者类似。例如，申请年度财政预算报告、城建相关审批手续等信息°申请公开的内容繁多、形式各异。例如，政府公车数量、牌照及品牌，接处警电话号码及监控录像，拘留所伙食标准等信息。公民甲在收到相关行政机关的政府信息公开答复之后，又提出了近40次的行政复议申请。可见，公民甲持续申请政府信息公开及申请行政复议，其真实目的是发泄不满情绪，给相关行政机关施压，获取补偿安置权益，而非获得相关政府信息。因此，公民甲的行为超过了正当行使知情权的合理限度，背离了设立政府信息公开制度的初衷与立法目的，严重不当行使诉权，其起诉明显缺乏诉的利益。

就杨某某提起的本案诉讼而言，形式上看，其是对甲省人民政府作岀的不予受理行政复议决定提起诉讼，属于一种常见的诉讼种类。但是，杨某某在提起本案诉讼之前，已经针对乙市丙区司法局作出的、认定该区法律援助中心所作不予法律援助决定内容适当的答复意见，连续申请了三级行政复议：先是就甲省乙市丙区司法局所作该答复意见向乙市司法局申请复议；然后就乙市司法局所作 / 行政复议决定向乙市人民政府申请复议；再就乙市人民政府所扁行政复议决定向甲省人民政府申请复议。按照我国目前关于行政亀议和行政诉讼衔接的制度安排，若杨某某对乙市司法局所作行政复议决定不服，即应提起行政诉讼，而非继续申请行政复议。杨某某向乙市人民政府提出的行政复议申请、向甲省人民政府提出的行政复议申请均明显不符合行政复议的法定受理条件，乙市人民政府、'甲省人民政府也明显不具有对杨某某履行行政复议职责的条件，故杨某某对甲省人民政府提起的本案诉讼明显缺乏诉的利益，属于行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的情形，可对其起诉裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。

来源于：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》

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