一、前言
根据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，仅县级以上人民政府有权负责本行政区内的征收以及补偿工作，因征收行为而产生的的补偿纠纷，其责任主体应当是县级以上人民政府，而根据《国家赔偿法》，除行政委托外，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的为赔偿义务机关或赔偿责任主体，因而在涉及征收下的违法强拆时，实务中除了征收责任主体自行违法强拆并由其承担行政赔偿责任的情况外，还存在如城管执法局、街镇等具有拆房动因和利益的非法定征收责任主体实施强拆行为并承担行政赔偿责任的情况，还包括拆房公司等民事主体对征收范围内房屋实施非法拆除，需要承担民事赔偿责任的情况。显而易见，赔偿责任主体与补偿责任主体如何辨别，行政和民事侵权主体如何认定，都成为实际影响被违法强拆对象合法权益保护的问题。
二、实务情况分析
一
行政责任主体
1、赔偿主体与补偿主体一致
此情况为在对强拆赔偿案例分析中最为典型的情况，其中多为人所熟悉并引用的案例为许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿案[1]。许水云案中，法院就强拆主体的认定以及赔偿与补偿之间关系的说理，对后续强拆赔偿案件影响较大。其一，关于强拆主体的认定，法院给出了推定的规则，“除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任”；其二，关于赔偿与补偿之间的关系，法院认为，“既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题，也有因未依据《征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题，甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题，尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。”因此该案判决，强化了行政主体在违法强拆中赔偿责任主体认定中的要求，并对赔偿标准进行了兜底，要求其不得低于补偿标准。
2、赔偿主体与补偿主体不同
此类情况大多为征收辖区内的街镇、城管执法局实施了强拆行为且并非受县级以上有权征收人民政府的委托。
在主体认定上，王国义诉临沂市人民政府城乡建设行政管理案中体现的较为典型。在二审中，[2]上诉人曾以（2018）鲁行终2759号行政裁定书中与许水云案相同的推定规则来认定强拆主体为临沂市人民政府，然二审法院认为，“（2018）鲁行终2759号行政裁定书系在没有直接证据证明强制拆除实施主体的情况下，采用推定的方式发现案件事实，该事实在法理上属于推定事实，而非客观事实，推定适用的前提应当是没有能够证明待查事实的直接证据，而上述九曲街道办事处出具的情况说明就属于能够直接证明强制拆除实施主体的证明材料，且街道办事处本身也具有独立承担法律责任的能力，上诉人以临沂市人民政府、原临沂市国土资源局（现职权已由临沂市自然资源和规划局继受）为被告进行诉讼，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的错列被告的情形，其起诉应予驳回。”而最高人民法院在再审中也认为，[3]“九曲街道办事处出具的《情况说明》载明，案涉房屋系九曲街道办事处委托九曲店居民委员会拆除。王国义虽对该证据持有异议，但并未提供相反证据足以推翻原审裁定”。因此在赔偿责任主体认定上，当存在非补偿责任主体的行政主体“主动”声明其独立实施了强拆行为后，除非被强拆人存在有推翻该声明的证据，否则无法适用推定规则认定征收补偿主体承担强拆赔偿责任。
而在赔偿标准上，类案间存在着差异。朱美玲诉长沙市望城望城区行政执法局、长沙市望城区月亮岛街道办事处行政赔偿案中，[4]法院确认月亮岛街道办事处为违法强拆行为实施人，即为该案中赔偿责任主体。在赔偿内容上，法院将被强拆人房屋损失分为案涉房屋合法面积部分的赔偿与案涉房屋其他面积的赔偿，对于房屋内财产损失，法院认为，“被上诉人拆除案涉房屋时，组织对屋内财产进行了清点，制作了财产清单，进行了公证，并转移至他处存放，经本院现场查看，并无损坏。上诉人主张屋内财产被损害，与事实不符，这部分赔偿请求无事实根据，不予支持。上诉人还主张这部分财产下落不明，事实上，被上诉人称已通知上诉人领取，但上诉人拒不接受。这部分财产，应由上诉人与被上诉人办理交接”。在合法面积的赔偿上，法院认为，“这部分财产因被上诉人违法拆除而成为损失，应予赔偿。因案涉房屋位于拆迁范围内，其价值可参照合法拆迁情况下上诉人应得补偿计算。根据此前征收部门核算的上诉人房屋拆迁补偿明细表，上诉人可得补偿为569260元，对这部分补偿，经审查，本院予以确认。另，生产用房补偿费应为100×156=15600元；过渡费补偿应为8×24×200=38400元；农用工具、牲畜补偿应为2000元；购房补助应为1040×200=208000元。以上各项小计833260元”；在其他面积的赔偿上，法院认为，“房屋本身不应赔偿，但是，因被上诉人拆除时未依法进行，导致上诉人对案涉建筑中可分离部分财产的利益也因此受损，应予赔偿，其价值可参照当地征收部门对违法建筑自拆补偿标准确定。当地行政部门对这部分按违法建筑自拆的补偿标准补偿56211元，综合案涉建筑建设年代、建筑面积、房屋结构、用途等情况，本院认为并无不当，予以确认”。因此，长沙市中级人民法院在将房屋性质进行二分后，对合法房屋面积以拆迁补偿为标准进行计算，并纳入了生产用房补偿、过渡费补偿、购房补助等款项。而在张善忠诉贵阳市南明区城市综合执法局行政赔偿案中，[5]法院确认南明区城市综合执法局为违法强拆行为实施人，即为该案中赔偿责任主体。在赔偿内容上，法院认为，“原判根据该征收项目集体土地上取得审批手续房屋的补偿标准即3000元每平方米进行补偿符合公平原则。对于上诉人未取得建房审批手续的部分建筑，原判酌情支持可回收利用建筑材料价值186371.5元，并无不当。对于室内财物的赔偿问题，原判鉴于双方均未提交充足证据证明具体的实际损失，根据法官职业道德、生活常识和生活经验判断酌情支持30000元亦具有合理性”。贵阳市中级人民法院在其中虽然也根据不含补偿标准进行了赔偿，但并未涉及其他过渡补偿以及奖励费用等。
因此，在赔偿主体与补偿主体不同时，赔偿标准的认定上，虽然各法院都根据补偿标准进行操作，如张善忠案中，法院认为，“因涉案房屋的合法产权部分业已纳入贵阳市花冠路北段道路工程房屋征收决定的征收范围，原判根据该征收项目集体土地上取得审批手续房屋的补偿标准即3000元每平方米进行补偿符合公平原则”，朱美玲案中法院也有类似表述，“因案涉房屋位于拆迁范围内，其价值可参照合法拆迁情况下上诉人应得补偿计算”，似乎是无论强拆主体为何，只要其为行政主体需要依照《国家赔偿法》进行赔偿，其被强拆房屋属于征收范围，则根据补偿标准进行赔偿。但在实际操作中，除房屋面积的单价赔偿外，其他依据补偿标准所应当给予的过渡费、补贴、奖励等并不一定会纳入其中。
3、 赔偿主体与补偿主体混同
此种情况为强拆主体中既存在县级以上人民政府即有权的征收补偿主体，又存在其他的行政主体，如街道办事处、执法局等。在黄宝银诉山东省济南高新技术产业开发区管理委员会等城乡建设行政管理案中，[6]法院对于责任形态认为，“高新区管委会、原孙村街道办、高新区执法局共同实施的强制拆除黄宝银房屋的行为已被生效行政判决确认违法，对给黄宝银造成的损失应当承担连带赔偿责任……在本院询问过程中，高新区管委会向本院提供情况说明，明确表示案涉的安置补偿工作实际均由济南高新技术产业开发区东区街道办事处办（原孙村街道办）负责，目前仍有相应的安置房可提供安置，因此本案有关赔偿黄宝银同区位160平方米的住房及赔偿其他损失的判项，由济南高新技术产业开发区东区街道办事处负责执行，高新区管委会、高新区执法局承担连带责任”。而在赔偿内容上，法院认为，“人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，确定土地征收过程中违法强制拆除房屋行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，要保障被征收人居住条件有改善、原有生活水平不降低，确定的赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，以体现对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用”。这种情况下仍是强调赔偿数额不低于补偿标准，尤其是其更为强调“依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益”，因此法院在确认赔偿内容时，除了房屋面积的赔偿外，还包括“以178号批复规定的搬家费和过渡费标准的两倍计算房屋租赁损失”、“未及时支付赔偿金所产生的利息”等，体现了对当事人权利的救济。
二
民事责任主体
在许水云案中，最高人民法院对民事主体实施并需要承担责任的强拆行为已有过论述，“民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关”。后在马义诉北京市朝阳区人民政府案中，[7]最高人民法院再次强调了上述论述，“因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，如果其作为民事主体擅自以自己的名义违法强拆，侵害他人合法享有的物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，在民事责任主体实施强拆行为下，除了需要进行民事赔偿，还可能承担行政、刑事责任。
而在民事赔偿责任中，由于强拆主体并非行政机关，无法适用《国家赔偿法》，因此需要依照民事规范中损害赔偿的相关规定进行赔偿。在安伯祥诉日照市东港区北京路街道大韩家村村民委员会财产损害赔偿纠纷案中，[8]法院认为，“原审法院采信天安信公司出具的《工程造价鉴定意见书》的鉴定意见以房屋重置价格作为赔偿依据亦无不当。关于装修损失和室内物品损失，因双方均未对有关财物情况进行公证保全，对于涉案房屋装修情况双方也未予确认，申请人主张的装修损失依据不足。”而在克拉玛依市华星商贸有限责任公司与克拉玛依威隆物业服务有限责任公司财产损害赔偿纠纷案中，[9]法院对于损失的认定则是认为，“华星公司在《临时用地许可证》确定的期限届满之后仍继续使用该土地，且未经合法审批手续加盖建筑物及附着物，属于非法使用临时土地，其建筑活动自始至终都处于违法状态，仅能对具有合法性的财产损失进行赔偿。现华星公司提交于2005年8月7签订的《民房建筑承包合同书》欲以证实其损失，但该合同不足以证实华星公司修建被强拆建筑的实际支出以及被强拆建筑的残存价值。结合本案查明事实，2015年4月28日威隆公司就以书面形式通知华星公司拆除其私自建设的建筑物及附属物，华星公司并未及时按照上述要求拆除建筑物及附属物并对拆除建筑物价值通过有相应资质的评估机构进行估价，而是消极等待，放任自己的权利处于一种不确定、随时可能受损的状态，最终导致2017年11月8日至14日，威隆公司对上述建筑进行了强行拆除的结果。华星公司亦未采取有效方式固定财产受损毁的证据，现其无其他证据足以证实其因强拆造成的损失，根据民事诉讼相关规则，华星公司应当承担举证不能的不利后果。”可以看出，民事赔偿中并没有根据补偿标准，也未有赔偿不得低于补偿的论述，且在证据证明力上的要求更为严格，对于房屋内损失以及非法建筑面积部分的赔偿也相较行政责任主体的赔偿较弱。此外，在葛辉诉鹤岗市房屋征收办公室城乡建设行政管理案中，[10]法院认为，“有关安置补偿问题已另案通过民事诉讼予以救济，葛辉夫妇已经得到了相应的补偿。在此情形下，葛辉以鹤岗市房屋征收办公室及鹤岗市人民政府为被告再次提起诉讼，请求予以拆迁安置补偿，已无事实根据，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉”，因此，经过民事赔偿后，当事人也无法再就此要求行政机关予以安置补偿。
需要注意的是，虽然民事赔偿无法达到不低于补偿标准所获的赔偿程度，但强拆人还可能收到刑事责任的追究。如韩永敬故意毁坏财物案中，[11]强拆行为人虽与村委会达成口头协议让其负责拆除，但其行为并未得到授权，仍旧被判处有期徒刑三年。此外，若在强拆行为发生后，被强拆人追究民事主体刑事责任，但公安未追究其刑事责任，则应由县政府承担强拆责任，如冯绍青诉广西壮族自治区恭城瑶族自治县人民政府行政管理案中，[12]恭城县人民政府否认其实施了强拆行为，并称是名厦公司拆除，然最高人民法院认为，“恭城县政府主张其并非拆除主体，拆除行为由名厦公司具体实施。经查，案涉房屋在2016年9月12日被强制拆除，冯绍青就房屋拆除问题向公安机关报案，恭城县公安局认为没有犯罪事实，不予立案。冯绍青向法院起诉公安机关不作为，法院生效判决认为强制拆除行为主体为恭城县政府。故本案能够排除名厦公司私自违法拆除涉案房屋的可能……综上，因征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，综合考虑行政机关和行政相对人之间的举证能力和举证责任分配，本案可以认定恭城县政府作为适格被告”。因此，实务中若存在行政机关以民事主体实施拆除为由，被强拆人可要求公安机关予以追究该民事主体刑事责任，若经审查该民事主体不应承担刑事责任，则可由相关县级人民政府承担行政责任。
三、行政赔偿主体与补偿主体不同情形下权利救济的探讨
从上述分析看出，虽然各类情况之间最终赔偿标准存在差异，但即便在同一种情况中，赔偿主体与补偿主体不同时类案之间的差异亦较大。许水云案中提出的赔偿标准，当时所指向的是赔偿主体与补偿主体相同的情况，而在主体不同时，虽然法院判例中都会强调对补偿标准的参照或是依据，实际之间却存在差异。因此对于同案同判的追求以及当事人合法权益的保护，对这类情况下的权利救济予以探讨具有积极意义，实务中可分为三类情况。
一
补偿后不可重复主张赔偿损失
补偿问题已经填平当事人的损失，如在郭小平诉河南省鹿邑县人民政府赔偿案中，[13]法院认为，“原审认定再审申请人实际损失已获补偿，再次要求行政赔偿，没有法律依据，判决驳回其赔偿请求，处理结果并无不当”，对于损害的填平，不能在补偿和赔偿中重复处理。
二
赔偿后再行主张补偿损失
若法院判决赔偿金额未达到依据补偿标准给予的补偿，应由补偿主体在当事人获得赔偿后通过实施补偿予以补足，而当事人或可另行提起补偿履职之诉要求补偿，但应扣除赔偿诉讼程序中所获得的赔偿利益。
三
赔偿中一并解决补偿问题
如在段传江、段家书诉衡阳市人民政府行政赔偿案中，[14]法院认为，“本案中，案涉房屋系在征收拆迁范围内，在案涉房屋被强制拆除后，原有的补偿问题依法可以通过赔偿解决，法院应该直接进行实体审理并就赔偿问题作出判决”，因此从纠纷解决和法院审理的视角来看，强拆后的补偿已被赔偿所吸收，通过赔偿程序予以解决。
值得关注的是，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，以下简称《规定》），该规定已将原先司法判例中提出的不低于补偿标准以司法解释的形式确定下来。《规定》第27条第2款明确，“违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”此处表述并未对行政主体的种类予以限制，只要其实施的为“违法征收行为”，且所涉及的为“行政赔偿”，都应当基于不少于应当获得的安置补偿权益的赔偿，且根据已有案例来看，此处“安置补偿权益”应当包括房屋面积补偿、过渡费、奖励费、搬家费等在内的全部安置补偿权益。因此，即便作出违法强拆行为的并非有权征收主体，补偿标准也并非该主体制定发布，笔者认为其仍旧应当依据补偿标准，作出不低于该标准所获利益的赔偿。
四、小结
征收行为涉及到行政相对人的重大权益，而征收中的违法强拆更是对相对人权益的重大损害，实务中关于强拆主体的认定以及拆除行为违法性的认定纠纷较多，但从相对人合法权益保护的角度来看，其最终填平损失也尤为重要。在此类纠纷解决中，应当注意责任主体的性质对最终赔偿结果的影响，需要刺破遮挡在行政主体前掩盖行政违法性的面纱，不能因行政主体的不同而使相对人最终获得救济产生差异，不利于最终纠纷的实质解决和当事人合法权益的保护。
[1] 最高人民法院（2017）最高法行再101号
[2] 山东省高级人民法院（2020）鲁行终872号
[3] 最高人民法院（2021）最高法行申1411号
[4] 湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行赔终2号
[5] 贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行赔终81号
[6] 最高人民法院（2020）最高法行再38号
[7] 最高人民法院（2019）最高法行申12680号
[8] 山东省高级人民法院（2020）鲁民申10444号
[9] 新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新民申951号
[10] 最高人民法院（2018）最高法行申9661号
[11] 河南省平顶山市新华区人民法院（2018）豫0402刑初161号
[12] 最高人民法院（2019)最高法行再281号
[13] 最高人民法院（2021）最高法行赔申233号
[14] 最高人民法院（2017）最高法行再97号
本文作者：姚姝律师、袁子杰
姚姝 律师
隆安上海律师事务所合伙人
上海交通大学 法学硕士
具有多年司法实务部门工作经历，对于裁判思路和规则有较深的理解和掌握，主要关注重大行政争议解决及民商事争议解决，具备较高的理论素养和丰富的实践经验。
业务领域包括行政争议解决：行政强制、行政登记、行政协议、行政征收与补偿、行政处罚、行政许可、行政赔偿等；民商争议解决：合同、离婚、侵权、房地产等。
袁子杰：武汉大学法学院宪法与行政法学硕士
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