关于闲置土地被无偿收回后抵押权人权益保护的相关问题

实践中，债务人为担保债务履行，将土地使用权抵押给债权人的情形普遍存在，又因土地管理政策，闲置达一定期限的土地，可被认定为闲置土地被收回，那么，当抵押土地被认定为闲置土地而被无偿收回时，抵押权人的权益如何得到保护？本文以抵押权人权益保护的角度出发，结合规范性文件条文、抵押权规则以及实践中的案例展开初步法律分析，试简要阐述如下。

一

收回闲置土地行为的性质及程序

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第38条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第26条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”、《闲置土地处置办法》第2条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地……”、第14条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的……；（二）未动工开发满两年的……无偿收回国有建设用地使用权”之规定，除法律规定的特殊情形外，土地闲置满两年的可被无偿收回。

闲置土地无偿收回的程序，按照《闲置土地处置办法》第14条“……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《房地产管理办法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”、《闲置土地处置办法》第15条“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”、《国土资源听证规定》第2条“县级以上人民政府国土资源行政主管部门（以下简称主管部门）依职权或者依当事人的申请组织听证的，适用本规定”之规定，应报经有批准权的人民政府批准，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，同时抄送相关土地抵押权人，并且土地使用权人有要求举行听证的权利。

闲置土地无偿收回的性质，一般认为无偿收回闲置土地使用权的行为系行政处罚，如《国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见（[1997]国土[法]字第153号）》第5条规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定”，以及《最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复[2023]33号，以下简称《33号复函》）规定：“一、行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人'超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的’情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》[1997]国土法字第153号)第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚”。

值得注意的是，抵押权人并非按期开发土地的义务人，如在抵押权人未违反义务或未有过错的情况下，由抵押权人承担行政处罚的不利后果，将导致抵押权人自身的权利受损，对于抵押权人可寻求的保护自身权利的方式，下文将加以简要阐述。

二

收回闲置土地时，抵押权是否消灭问题

根据《国家土地管理局〈关于对“中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”第十七条有关内容请求解释〉的复函》【[1993]国土函字第15号，以下简称《复函》】“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭”之规定，土地使用权被收回而消灭，抵押权随之消灭。虽理论上也有其他不同观点认为土地使用权被收回后，抵押权并未消灭，但是《复函》并未被明确废止，目前也未检索到其他法律、法规等规范性文件作出其他规定。因此按照《复函》内容，闲置土地被收回后，抵押权消灭。

三

闲置土地被无偿收回后对抵押权人权益的保护

(一)

程序上的保护

1、抵押权人作为利害关系人有提起行政复议、提起或参加行政诉讼、申请或参加听证的权利

根据前述《闲置土地处置办法》第15条、以及《中华人民共和国行政复议法》第10条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”、第23条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”之规定，按笔者理解，抵押权人的合法权益受到具体行政行为【收回闲置土地】的影响，应有权提起行政复议。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”、第29条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的'与行政行为有利害关系’：……（六）其他与行政行为有利害关系的情形”、第30条“……与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审”之规定，当闲置土地被收回时，抵押权人作为利害关系人，有提起或参加行政诉讼的权利。

司法实践中支持抵押权人程序性权利的案例如（2020）辽01行终787号二审行政裁定书【该案中法院认为，案涉土地使用权的抵押权人并非普通债权人，收回国有建设用地使用权的具体行政行为与抵押权人的抵押权具有法律上的利害关系，抵押权人依法可以提起诉讼】。

同时，前述闲置土地无偿收回的程序中，土地使用权人有要求举行听证的权利，根据《33号复函》“二、依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2004年)第五条、第二十条和《湖南省行政程序规定》第七十三条、第七十四条等规定，依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利”之规定，抵押权人可申请或参加听证，主张自身的权利。

2、如闲置土地已被查封，抵押权人可与查封法院、当地政府沟通，要求政府向债权人支付款项以结清查封土地上的债务

根据《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（以下简称《纪要》）第27条“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务”【《纪要》中记载的理由是“……政府未无偿收回土地使用权之前，人民法院已经查封土地，依附在被查封土地上的债权是合法有效的，政府无偿收回土地使用权，函请人民法院解除查封，必须保障债权人合法债权的实现。”】之规定，政府无偿收回闲置土地时，法院已查封土地使用权的，政府应当请法院解除查封，而解除查封须保障债权人合法债权的实现。因此，依据《纪要》内容，抵押权人可积极与查封法院、当地政府沟通，要求政府向债权人支付款项以结清查封土地上的债务，以保护自身的权益。需要注意到的是，上述《纪要》并非正式的司法解释，系最高院第一巡回法庭召开座谈会所形成的一些共识，故司法实践中，抵押权人可依据《纪要》努力协调法院、政府方面按上述意见处理，但可能难以直接将《纪要》作为法律、法规及司法解释进行适用。

另外，实践中，抵押权人还可尝试与查封法院及政府部门沟通，由查封法院出面，协调政府部门基于公平原则适当退还全部或部分土地出让金。

(二)

实体上的保护

根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第408条“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求抵押人停止其行为；抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值，也不提供担保的，抵押权人有权请求债务人提前清偿债务”之规定，抵押人作为土地使用权人，有按期开发土地的义务，因土地闲置而被无偿收回，系抵押人的行为导致抵押财产减少，因此抵押权人可以要求抵押人提供与抵押财产减少的价值相应的担保，或者要求债务人提前清偿债务。

如前所述，收回闲置土地时抵押权随之消灭，即实体权利已消灭，但实践中有观点提出，根据《民法典》第406条“抵押期间，抵押人可以转让抵押财产。当事人另有约定的，按照其约定。抵押财产转让的，抵押权不受影响。抵押人转让抵押财产的，应当及时通知抵押权人……”之规定，即便闲置土地被收回，也不视为抵押权当然消灭，抵押权仍及于该土地，土地再次出让时即负担该抵押权，或由抵押权人从土地出让金中优先受偿。但是，由于国家对闲置土地的无偿收回（及再次出让）与民法上的物权转让并不相同，也未有法律明确规定无偿回收土地可参照《民法典》上述规定。更何况，如果国家收回土地要负担着抵押权，则明显与法律明确规定的“无偿收回”相悖。因此，笔者倾向认为，上述观点缺乏法律依据及可行性。

虽本文探讨的是闲置土地被“无偿收回”后抵押权人权益的保护问题，但实践中亦存在闲置土地被“有偿收回”的情形，故笔者就闲置土地被“有偿收回”时抵押权人的应对亦做简要分析，供读者参考。根据《民法典》第390条“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期限未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等”之规定，基于抵押权的物上代位性，抵押权人可以要求就抵押财产获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。

上述情形中，《闲置土地处置办法》对因政府原因或不可抗力导致土地闲置的情形，作出了进一步的详细规定。根据《闲置土地处置办法》第8条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的……（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理”、第12条“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限……（二）调整土地用途、规划条件……（三）由政府安排临时使用……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”之规定，可以采取协议有偿收回或置换土地的方式进行处置，根据《民法典》第408条之规定，抵押权人可主张抵押权的效力仍及于闲置土地被有偿收回后而取得的代位物或权益。

司法实践中，如（2016）浙03民终6394号民事判决书中，法院认为，根据土地登记档案显示，涉案土地使用权因政府、政府相关部门的其他行为导致闲置，土地使用权及抵押虽因政府收回而注销，但担保物权并不当然消灭，其效力仍及于土地使用权被政府收回后而取得的代位物或权益。  

参考资料：

[1]王致勇,闲置土地无偿收回后的抵押权保护,发表于“高杉LEGAL”公众号,2021-04-13

[2]法信码|A3.H23392,在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地应如何处理？,2022-12-26

[3]《民法典》背景下政府无偿收回闲置土地使用权时抵押权人保护,发表于“锦天城重庆”公众号,2022-07-01

[4]唐青林&李舒,最高法院:土地闲置满两年,哪些理由可以阻止土地被政府收回?,发表于“民商事裁判规则”公众号,2022-08-29

来源：北京市汉韬律师事务所