2011-2015年政府信息公开审判白皮书
虽然我国政府信息公开制度正式确立的时间并不算长，但广大群众申请获取政府信息的需求却呈现增长迅速的态势，由此产生的行政争议也大幅增加。近年来，我院受理的政府信息公开案件数量逐年上升，牵涉到的行政机关广泛，当事人申请类型多样。为进一步依法保护群众的合法权益，现将我院2011至2015年政府信息公开案件审判情况通报如下：
一、政府信息公开案件审理基本情况
2011-2015年，我院审结的政府信息公开案件分别为130、238、254、261、275件，除2011年数量较少外，近四年每年在250件左右，并呈逐年上升态势。
从案件审理总体情况看，上述案件主要呈现以下特点：
（一）判决驳回原告诉讼请求或驳回上诉的案件所占比例较高，行政机关败诉率较低
近五年我院审结的一审信息公开案件，判决驳回原告诉讼请求的案件分别为25、58、36、49、91件，占一审信息公开案件的比例分别为71.43%、95.08%、78.26%、96.08%、93.81%，其余案件均为原告撤回起诉，行政机关无败诉的案件。
在我院审结的二审信息公开案件中，维持原判的分别为92、174、197、201、175件，占二审信息公开案件的比例分别为96.84%、98.31%、94.71%、95.71%、98.31%。五年来，仅有26件案件经协调化解，总体化解率较低。
（二）被诉行政机关主要集中在住房保障与房屋管理、规划与国土资源等领域
我院一审审结的信息公开案件中，2011-2012年，以静安区政府为被告的案件为60件，占全部案件的62.5%；2013-2015年，虹口、静安、黄浦、杨浦作为旧改基地集中区域，以上述区政府为被告的案件分别为52、46、38、18件，分别占三年全部案件的28.26%、25%、20.65%，9.78%。这些案件中，绝大多数由旧区改造中产生的强制拆迁、家庭内部矛盾以及历史遗留落政问题引起。
我院二审审结的868件案件中，当事人不服房管部门所作答复的共有478件，占全部案件的55.07%；当事人不服规土部门所作答复的共有182件，占全部案件的20.97%。其他因社会保障、治安纠纷而提起信息公开诉讼的案件也较多。
（三）当事人申请不明确、无法指向特定政府信息的占一定比例
《上海市政府信息公开规定》第二十一条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织申请公开政府信息，申请书应当载明明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他载体形式。当事人申请书不符合上述规定的主要类型为：1、描述不清，行政机关难以确定申请信息指向。如赵某某向静安区政府申请公开“区政府获取永源浜4号扩大地块土地使用权受让人委托拆迁的拆迁委托合同书之后通知区房管局将该地块房屋拆迁许可证核发给上海新静安房地产股份有限公司的文件的申请”。该类申请语句繁杂，申请人预设多项条件，即使经过补正，行政机关也难以确定申请人需要的信息名称或指向。2、咨询性质。如刘某向上海市虹口区司法局申请公开“上海市虹口区司法局于2014年4月16日信访回复中确认：‘确实发现广中法律服务所在办理委托手续过程中一些不规范之处’的法律依据和事实依据信息公开”。上述申请，要么是申请人申请晦涩难懂，要么是请行政机关回答作某一行政行为合法或违法的依据，其目的并不是要行政机关公开某一明确的信息或文件。2011-2015年，我院审理的信息公开案件中，行政机关援引该条答复原告的达79件，其中一审案件52件，占全部一审案件的18.57%。因政府信息申请不明确而起诉的当事人，往往也是滥用政府信息公开申请权利提起复议或诉讼的当事人。
（四）滥用政府信息公开申请及复议、诉讼权屡见不鲜
我院审理的案件中，静安区居民赵继华、陈康美二人因房屋拆迁，共提起一审、二审政府信息公开诉讼208件，除19件因当事人认为不可能获得胜诉或经法院协调获得较满意答复而撤诉外，其余案件均败诉。静安区居民郑洪因历史遗留问题共向静安区房管局、市房管局等机关共提起一审、二审政府信息公开诉讼175件，判决形式全部为驳回其诉讼请求或维持原审判决。虹口区居民葛苇刚以其本人及其母亲、妻子、父亲等人名义不仅提起多起政府信息公开诉讼，还专门针对各行政机关提供信息收取的费用提起复议、诉讼。还有一部分当事人因对信访处理结果不满意，申请公开信访事项处理程序或结果，意图在党政部门信访终结后继续利用信息公开诉讼给相关部门施加压力，以达到自己在拆迁、落政、社保等方面的诉求。
从我院近年审理的信息公开案件来看，存在滥诉倾向的案件特点是申请次数多，申请内容反复或者雷同，召集大量群众旁听庭审，不论行政机关是否提供其所需要的信息均要求撤销相关答复或确认违法，申请目的明显不符合《政府信息公开条例》的规定，诉讼目的明显属于对区县政府及相关部门在拆迁等领域行政行为不满而随意提起诉讼。
二、政府信息公开申请案件中需引起重视的问题
（一）行政机关对过程性信息和内部信息的理解存在误区
根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，处于讨论、研究或者审查过程中形成的信息，一般不属于政府信息公开范围。行政过程中形成的信息可能并不成熟，公开过程性信息也可能会影响到议事的中立，一般不属于应公开的信息。但部分行政机关对当事人申请的信息理解过于宽泛，将行政行为作出过程中形成的信息均认定为过程性信息，并以此为由拒绝公开。最高人民法院发布的全国法院政府信息公开十大案例中，姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案认为，过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。我院审理的部分二审案件，行政机关认为是过程性信息并以此为由作出不予公开答复，从表面上看，此类信息的确属行政行为作出过程中形成，但有些案件中，行政机关未向法庭提交涉案信息，致使法院无法审查当事人申请时该信息是否还处于于调查、讨论阶段或者公开的需要是否大于不公开的需要，行政机关的答辩也往往含糊不清。
（二）对是否属于本机关职责权限范围认识不清
《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”如某被拆迁人因为对拆迁补偿不满，分别向区规土局和镇政府申请公开“委托某房屋征收事务所有限公司对某小区实施阳光征收的包括但不限于委托书、委托协议、委托合同、授权书”，从本案相关信息的制作主体来说应是镇政府，区规土局是在履行相关行政职能过程中获取了镇政府委托某房屋征收事务所有限公司实施征收的委托协议，在存在制作主体镇政府的情况下，区规土局实际是没有公开职责权限的，但区规土局向申请人公开了上述委托协议书。我们认为，行政机关对获得的政府信息，仍应遵循“谁制作、谁公开”的原则，即由原制作机关负责公开。在没有制作机关的情况下，方由获取机关公开。
（三）对信息是否存在的检索过于简单
目前行政机关答复申请人其申请信息未制作、未获取而不存在的情况较多，部分申请人根据相关法律规定认为行政机关应该制作或获取其申请的信息，此时行政机关需要用充足的理由进行说明，否则群众的疑虑仍难消除。如部分当事人因拆迁协议履行或家庭内部矛盾等原因向房屋管理部门申请公开某一户居民与拆迁人签订的拆迁补偿协议，房管部门经查询并未获取相关信息，遂依照《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项或《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项的规定予以答复。申请人认为，根据城市房屋拆迁管理方面的法律法规，房管部门作为房屋拆迁主管部门，相关拆迁基地的拆迁协议应该向房管部门备案，且被拆迁人所签拆迁协议最后一栏也记载有将向房管部门备份，故申请人往往认为房管部门不可能不存在此类信息。现实中很多房管部门实际并未获取相关拆迁协议，但房管部门诉讼中经常仅凭一份内设档案部门的查询结果证明申请人申请信息不存在，申请人对此难以信服。我们认为，行政机关对查询的过程缺少材料印证，如纸质档案的目录、电子档案的截图及查询关键字结果截屏等信息辅助说明，容易引起申请人的合理怀疑，也不利于行政争议的解决。
（四）行政机关答复依据不足，应诉过程准备不充分
如张某通过向某区规土局申请公开“某地块第1、2期国有土地使用权有偿出让金征缴通知单”，该区规土局告知张某其要求获取的政府信息已移交本区档案馆保存，建议向区档案馆咨询。该区规土局提供了“档案材料交接单据”及3页“案卷目录”，以证明张某申请获取的政府信息以及所涉动迁基地所有的资料已移送至区档案馆保存。法院经审查认为，该区规土局提供的“案卷目录”仅列出17卷案卷的标题，未列明各案卷中包含的档案材料名称，难以证明区规土局移交档案馆的17卷案卷中已包括张某申请获取的政府信息。该区规土局答复张某其申请获取的信息已经归入档案馆保存的依据不足，属认定事实不清，应予撤销，区规土局应在查明相关事实的基础上向张某重新作出政府信息公开申请的答复。本案反映了该区规土局信息申请答复之前缺少必要的审查程序，相关证据材料准备不充分，对事实认定不清，需进一步加强取证工作。
（五）政府信息公开答复的规范性有待进一步加强
因政府信息公开案件法律关系较为明晰，本市绝大多数行政机关对政府信息的属性、公开范围、公开方式上与满足群众知情权上做得都较为到位，但信息公开答复过程及答复书仍存在或多或少的“小毛病”，影响了政府提供信息的准确性和严肃性，需要引起重视。如谢某向某区规土局提出政府信息公开申请，要求获取该区某地块建设用地的供地批文，区规土局向其提供的也是谢某申请的批文。但区规土局在答复书中将谢某要求获取的信息表述为建设用地的供地方案，虽然该行政瑕疵不足以推翻被诉答复的合法性，但亦应引起行政机关的注意。又如虞某申请公开“某区土地管理部门批准核发某地块《上海市土地使用证》的文件及领导的签字”，因虞某申请内容不明确，原审法院以区规土局未要求申请人补正即作出答复违法为由，判决撤销答复并要求自判决生效之日起15个工作日内重新答复。该判决2013年12月10日作出并分别于同月10日、13日送达虞某及区规土局。区规土局于12月25日重新作出政府信息公开申请答复，但此时15日的上诉期未满，原审判决实际还未生效。鉴于虞某未提出上诉，故区规土局在该撤销判决未生效时即重新作出答复未造成严重后果，基于此，我院视其为行政瑕疵。
三、依法妥善处理政府信息公开案件的对策与建议
（一）加强业务培训，进一步提升行政执法人员的执法水平
部分多次申请信息公开的当事人对信息公开相关法律法规比较熟悉，其申请信息公开的目的也并非为满足知情权，相当程度上是通过申请信息公开在细节上找答复的漏洞，通过不同机关答复的冲突寻求证据，并试图通过这些漏洞和冲突给政府施压或提出过分主张。如果行政机关及经办人员对信息公开制度的基本原则、公开职能、法律适用等不能及时更新，其所作答复不仅存在合法性或合理性问题，也很可能成为申请人所谓的“把柄”，影响正常的行政管理秩序，进而有损行政机关的权威。我们认为，可以从以下几个方面加强对政府信息公开机构及人员的培训。一是加强经常性的学习培训，定期组织人员进行相关知识和能力的考核。二是不断提升工作人员严谨细致的工作作风，树立行政机关依法办事、切实保障群众知情权的良好形象。三是及时发现行政复议和诉讼中存在的问题，加强业务交流，总结经验，更加明确各类信息答复适用的法律依据，更加重视实体和程序并重的理念，在信息公开领域真正做到依法、公正、透明。
（二）积极做好主动公开信息工作
信息是社会的共同资源，政府在一般情况下应对全社会公开其所占有的信息。随着网络技术的普及，政府主动公开信息的主要途径由报纸、杂志、档案馆等传统领域逐步转向网络、公众查阅点、政府热线等领域。人民群众获得信息的途径得以拓宽，方式更加便捷，政府主动公开的信息越多，就越有利于相关群众获取正确信息、正确理解政府决策。我院审结的案件中，相对人申请信息属于行政机关应主动公开的案件占有一定比例。我们在审理中发现，部分当事人申请的信息行政机关已经依法在网上公开，但相关网站从名义上看并不像是政府网站。如某区规土局告知申请人其申请信息已经在上海建筑建材网上公开，该网站经被上诉人解释虽然为市规土局下属事业单位管理，但网站名称及主要信息却容易引起申请人的误解，从而怀疑行政机关提供的信息是否权威。因此，我们认为，首先，行政机关应积极做好信息平台建设工作，将依法应予公开的信息尽量以权威、方便查询的方式予以公开。其次，行政机关应根据群众申请信息的情况，及时调整思路，对群众广泛关心的问题在保护相关权利人合法权利的同时尽量主动公开，避免大量信息公开案件进入复议、诉讼程序以致浪费行政、司法资源。
（三）加强部门之间、部门内设机构之间沟通，确保答复更加准确
我院在审理中发现，目前各区政府之间、各行政机关之间甚至同一条线机关之间，对同一类信息的答复存在不一致甚至“打架”的地方，部分原因是不同机关对当事人信息理解不同或者本机关对相关信息掌握不同造成，但也有部分机关对信息公开相关规定理解偏差造成。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。被征收地块居民向区政府申请公开区政府所作社会稳定风险评估报告，有的区政府向居民公开了上述报告，有的区以报告内容涉及社会稳定风险为由不予公开，由此导致行政争议难以化解。针对上述问题，我们认为，首先，信息公开机关应进一步规范信息公开工作，完善沟通交流机制，对信息公开领域疑难、共性问题进行多领域探讨，特别是引起信息公开较多的房管、规土部门应加强条线的交流，尽力避免同问不同答的情况出现，切实保障群众知情权。其次，信息公开机关应进一步加强对内部信息的归档、梳理、定密工作，完善内部查询、答复机制，避免答复模糊、随意，提高答复文书的用语规范、严谨。
（四）积极应对滥用信息公开申请权利行为
滥用信息公开申请权利行为已经严重影响了行政机关和司法机关正常的工作秩序，特别是因拆迁问题与政府对抗激烈的部分当事人，以信息公开为手段，大量制造信息公开申请，不论结果如何都要将行政机关拖入行政诉讼中。如前所述，这类案件于当事人知情权的保护毫无益处，仅是这些当事人为获取拆迁领域政府“违法”证据或追讨祖辈“遗产”的手段，其主要目的不在于解决纠纷，而在于利用信息公开的形式进入实体审理，给行政机关解决其实体问题施加压力，这类案件严重浪费了行政、司法资源，解决这一问题具有相当的紧迫性。部分地区法院考虑适用裁定驳回起诉的形式结案，如原告申请公开的信息明显与原告没有法律上的利害关系的，以及原告申请公开的信息明显不属于行政机关履行行政职责过程中产生的信息等，可以避免此类案件进入实体程序，减少法院的无意义工作。也有部分地方政府及法院认为，行政机关要求滥用信息公开申请权利当事人证明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将答复不予提供。我们认为，首先应该对《政府信息公开条例》进行必要的修改，对滥用信息公开申请权利的行为进行规制，避免部分当事人打着保护知情权的幌子恣意提出申请；其次，对涉及拆迁、征收等与群众利益密切相关的信息及时主动公开，及时通过网络、公告栏等披露征收进程信息；最后，对反复提起申请及诉讼的当事人，根据案件具体情况裁定驳回起诉等形式及时终结相关诉讼，把有限的资源用在真正需要了解政府信息的人民群众身上。
注：本系列白皮书白皮书有出自北京市高级人民法院，法治之声公众号（lawov-com)收集整理，转载请注明出处。
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