裁判规则
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导读：最高人民检察院近日召开新闻发布会，发布第八批共五个指导性案例，对检察机关发挥法律监督职能作用，依法提起公益诉讼进行指导。
（检例第31号）
【关键词】
行政公益诉讼 违法行政行为 变更诉讼请求
【基本案情】
2014年7月31日,福建省三明市清流县环保局会同县公安局现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾,当场查扣危险废物电子垃圾28580千克并存放在附近的养猪场。2014年8月,清流县环保局将扣押的电子垃圾转移至不具有贮存危险废物条件的东莹公司仓库存放。2014年9月2日,清流县公安局对刘文胜涉嫌污染环境案刑事立案侦查,并于2015年5月5日作出扣押决定书,扣押刘文胜污染环境案中的危险废物电子垃圾。清流县环保局未将电子垃圾移交公安机关,于2015年5月12日将电子垃圾转移到不具有贮存危险废物条件的九利公司仓库存放。
【诉前程序】
因刘文胜涉嫌污染环境罪一案事实不清,证据不足,清流县人民检察院于2015年7月7日作出不起诉决定,并于7月9日向县环保局发出检察建议,建议其对扣押的电子垃圾和焚烧后的电子垃圾残留物进行无害化处置。2015年7月22日,清流县环保局回函称,拟将电子垃圾等危险废物交由有资质的单位处置。2015年12月16日,清流县人民检察院得知县环保局逾期仍未对扣押的电子垃圾和焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置,也未对刘文胜作出行政处罚。
清流县人民检察院经调查核实,没有公民、法人和其他社会组织因县环保局非法贮存危险物品而提起相关诉讼。
【诉讼过程】
2015年12月21日,清流县人民检察院以公益诉讼人身份向清流县人民法院提起行政公益诉讼,诉求法院确认清流县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。清流县人民检察院认为:
一、清流县环保局作为涉案电子垃圾的实际监管人,在明知涉案电子垃圾属于危险废物,具有毒性,理应依法管理并及时处置的情形下,没有寻找符合贮存条件的场所进行贮存,而是将危险废物从扣押现场转移至附近的养猪场、再转至没有危险废物经营许可证资质的东莹公司,后再租用同样不具资质的九利公司仓库进行贮存,且未设置危险废物识别标志。清流县环保局的行为属于不依法履行职责的违法行政行为。
二、清流县环保局作为地方环境保护主管部门,在检察机关对刘文胜作出不起诉决定后,未对刘文胜非法收集、贮存、焚烧电子垃圾的行为作出行政处罚,属于行政不作为。
三、经检察机关发出检察建议督促后,清流县环保局仍怠于依法履行职责,使社会公共利益持续处于被侵害状态,导致重大环境风险和隐患。
2015年12月29日,三明市中级人民法院作出行政裁定书,指定该案由明溪县人民法院管辖。2016年1月5日,清流县环保局向三明市环保局提出危险废物跨市转移,并于1月11日得到批准。2016年1月18日,清流县公安局告知县环保局,清流县人民检察院对犯罪嫌疑人刘文胜作出不起诉决定。1月23日,清流县环保局对刘文胜作出责令停止生产并对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款2万元的行政处罚。同日清流县环保局将涉案的28580千克电子垃圾交由福建德晟环保技术有限公司处置。
鉴于清流县环保局在诉讼期间已对刘文胜的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物,清流县人民检察院将诉讼请求变更为确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。
【案件结果】
2016年3月1日,明溪县人民法院依法作出一审判决,确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。
一审宣判后,清流县环保局未上诉,判决已发生法律效力。
福建省清流县人民检察院诉县环保局不依法履行职责一案,受到社会各界广泛关注,产生积极反响。福建省政府下发文件充分肯定检察机关提起公益诉讼的积极作用,指出“该案充分体现了人民检察院作为国家法律监督机关,在促进依法行政、推进法治政府建设中发挥的积极作用。该案在福建省乃至全国都有典型的示范意义,建议由环境保护督察办公室在环保系统内通报,吸取教训”。并采纳检察机关跟进监督建议,要求“省环境保护督察办公室开展环境专项督察,对各地相关部门不积极落实环保法律法规等行政不作为加强督察,督促相关部门予以整改,严肃问责。”中央电视台等主流媒体均对该案办理进行报道并给予积极评价。
【要旨】
1.发出检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序,目的是为了增强行政机关纠正违法行政行为的主动性,有效节约司法资源。
2.行政公益诉讼审理过程中,行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求实现的,人民检察院可以变更诉讼请求。
【指导意义】
1.检察机关提起行政公益诉讼,必须严格履行诉前程序。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。诉前程序主要目的在于增强行政机关纠正违法行政行为的主动性,也是为了最大限度地节约诉讼成本和司法资源。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容,也是公益诉讼制度价值的重要体现。只有当行政机关应当纠正而拒不纠正,坚持不履行法定职责,致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的,检察机关才应当提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼仅是在公共利益严重受损而无相关救济渠道时的一种司法补救措施,具有救济性和终局性。
2.依法适时变更诉讼请求。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条规定,在行政公益诉讼审理过程中,行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。该条规定的目的在于实现诉讼请求的同时,提高诉讼效率,节约司法资源。检察机关提出检察建议和提起行政公益诉讼,目的都是为了督促涉案行政机关积极依法履行职责,有效维护国家和社会公共利益。
【相关规定】
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2013年修正)
第十条国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。
县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。
国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。
第十七条收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。
禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。
第五十二条对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所,必须设置危险废物识别标志。
第五十八条收集、贮存危险废物,必须按照危险废物特性分类进行。禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。
贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施,并不得超过一年;确需延长期限的,必须报经原批准经营许可证的环境保护行政主管部门批准;法律、行政法规另有规定的除外。
禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过)
第四十条在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。
第四十一条经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。
第四十九条在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。
（检例第32号）
【关键词】
行政公益诉讼 指定集中管辖 履行法定职责到位
【基本案情】
2014年8月5日,贵州省黔东南州锦屏县环保局在执法检查中发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业均存在未按建设项目环保设施“同时设计、同时施工、同时投产”要求配套建设,并将生产中的污水直接排放清水江,造成清水江悬浮物和油污污染的后果。锦屏县环保局责令鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业立即停产整改。鸿发石材公司等七家石材加工企业在收到停产整改通知后,在未完成环境保护设施建设和报请验收的情形下,仍擅自开工生产并继续向清水江排污。
【诉前程序】
2014年8月15日,锦屏县人民检察院在开展督促起诉工作中发现上述七家企业没有停产整改,向锦屏县环保局发出检察建议,建议锦屏县环保局及时跟进对上述七家企业的督促与检查,对于不按要求整改的企业依法依规进行处罚,并将情况书面回复检察院。2015年4月16日,锦屏县人民检察院发现鸿发石材公司和雄军石材公司仍未修建环保设施却一直生产、排污,遂再次向锦屏县环保局发出检察建议,督促县环保局履行监督管理职责,对鸿发石材公司和雄军石材公司的违法行为进行制止和处罚并书面回复。对于上述检察建议,锦屏县环保局均逾期未答复,也未依法履行监督管理职责,督促违法企业停业整改。2015年11月11日,锦屏县环保局责令鸿发石材公司、雄军石材公司立即停止生产。12月1日,锦屏县环保局对鸿发石材公司和雄军石材公司分别作出罚款1万元的行政处罚。但锦屏县环保局仍没有向锦屏县人民检察院书面回复。
锦屏县人民检察院经调查核实,没有公民、法人和其他社会组织因鸿发石材公司和雄军石材公司非法排污行为而提起相关诉讼。
【诉讼过程】
2015年12月18日,锦屏县人民检察院根据《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》,以公益诉讼人身份向福泉市人民法院提起行政公益诉讼,诉求判令:1.确认锦屏县环保局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业违法生产怠于履行监督管理职责的行为违法;2.判令锦屏县环保局履行行政监督管理职责,依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚。锦屏县人民检察院认为:
一、锦屏县环保局具有环境保护工作监督管理的职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定,锦屏县环保局作为锦屏县的环境保护主管部门,监督管理本县生态环境保护工作是其法定职责。
二、锦屏县环保局明知生产企业违法却没有有效制止。锦屏县环保局发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家企业的违法行为后,虽责令违法企业限期整改,但并未继续就整改情况进行监督管理。经检察机关多次督促,仍未履行环境保护的监督管理职责,导致排污企业的违法行为未得到制止,其怠于履行职责的行为与其行政职能是相违背的。
三、国家和社会公共利益未脱离被侵害状态。锦屏县环保局不依法及时履行职责,继续放任上述企业违法生产,进一步加剧清水江的水质污染和生态破坏。污水中高浓度悬浮物常年沉积于河床,还将给下游水库的行洪、泄洪带来安全隐患,国家和社会公共利益受到更加严重的侵害。
2015年12月24日,锦屏县环保局向锦屏县人民检察院书面回复,称其已对鸿发石材公司、雄军石材公司予以处罚。2015年12月29日,锦屏县人民检察院经现场查看,发现鸿发石材公司和雄军石材公司仍在生产,污水在未经有效处理的情况下仍排向清水江。2015年12月31日,锦屏县政府组织国土、环保、安监等部门,开展非煤矿山集中整治专项行动,对清水江沿河两岸包括鸿发石材公司、雄军石材公司在内存在环境违法行为的石材加工企业全部实行关停。
庭审过程中,锦屏县人民检察院申请撤回诉讼请求中的第二项,即:判令锦屏县环保局履行行政监督管理职责,依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚的诉讼请求。
【案件结果】
2016年1月13日,福泉市人民法院依法作出一审判决,确认被告锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监督管理职责的行为违法。
一审宣判后,锦屏县环保局未上诉,判决已发生法律效力。
案件庭审期间,黔东南州各市县环保局局长、锦屏县政府行政职能部门的主要负责人、生态环境破坏较严重的乡镇一把手均到庭参与旁听,实现了办理一案、教育一片的警示效果。庭审结束后,锦屏县环保局局长表示:“公益诉讼是检察院对环境保护工作的支持和促进,在以后的工作中一定要加以改进落实,要举一反三,加强与政法等部门的协作沟通,共同为保护生态环境作贡献。”
该案一审宣判后,贵州省委、省政府领导高度重视,密切关注案件后续整改工作,省环保厅根据要求立即成立工作小组赶赴黔东南州和锦屏县,就依法做好涉案企业处理进行指导,并向全省各级环保主管部门专题通报了案件情况,明确要求在全省推动建立环保行政执法责任制,完善环保行政执法制度和程序。要求全省各级环保部门及执法人员要以此为鉴,积极支持配合检察机关公益诉讼工作,大力提高依法行政意识,加强和改进环境执法监管工作。锦屏县委总结案件经验教训,对环保工作进行了专题研究部署,及时成立联合执法领导小组专项整治锦屏县非煤矿山,明确了具体整改目标、整治内容和整改要求,从源头上遏制和治理环境污染问题。
【要旨】
1.行政相对人违法行为是否停止可以作为判断行政机关履行法定职责到位的一个标准。
2.生态环保民事、行政案件可以指定集中管辖。
【指导意义】
1.行政机关违法作为或不作为是人民检察院提起行政公益诉讼的前提条件。实践中,环境保护执法是一项连续性、持续性强的执法工作,检察机关在判断行政机关是否尽到生态环境和资源监管保护的法定职责时,行政相对人违法行为是否停止可以作为一个判断标准。行政机关虽有执法行为,但没有依照法定职责执法到位,导致行政相对人的违法行为仍在继续,造成生态环境和资源受到侵害的后果,经人民检察院督促依法履职后,行政机关在一定期限内仍然没有依法履职到位,国家和社会公共利益仍处在被侵害状态,人民检察院可以将行政机关作为被告提起行政公益诉讼。
2.生态环保民事、行政案件可以指定集中管辖。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第七条、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条、第九条的规定,生态环保民事、行政案件可以根据审判工作的实际情况,指定集中管辖。生态环保民事、行政案件采取集中管辖模式,有利于避免对跨行政区划环境污染分段治理,各自为政,治标不治本的问题;有利于在对区域内污染情况进行整体评估的基础上,统一司法政策和裁判尺度,实现司法裁判法律效果和社会效果的统一;有利于避免因按行政区划管辖案件带来的地方保护。
【相关规定】
《中华人民共和国民事诉讼法》(2012年修正)
第三十八条上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件;确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的,应当报请其上级人民法院批准。
下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件,认为需要由上级人民法院审理的,可以报请上级人民法院审理。
《中华人民共和国行政诉讼法》(2014年修正)
第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)
第十条国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
第四十一条建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过)
第七条经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况,在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。
中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。
《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(2007年12月17日由最高人民法院审判委员会第1441次会议通过)
第五条中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件,根据案件情况,可以决定自己审理,也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。
第九条中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的,参照本规定。
《建设项目环境保护管理条例》(1998年11月18日国务院第10次常务会议通过,1998年11月29日发布施行)
第二十八条违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。
版式编辑：长今
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