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实践中，因行政机关的行政行为
导致不特定多数公民环境权益受损时
检察机关提起行政公益诉讼
能够有效保护某些特定领域内的公共利益
本期，法信干货小哥带你了解
相关情形、条件等裁判规则
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法信码丨A3.F28343
环境行政公益诉讼的提起
法信·裁判规则
1.检察机关对政府的环境违法行为提出检察建议但其并未积极整改的，检察机关可提起环境行政公益诉讼——贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案
案例要旨：检察机关在发现政府未经环境卫生行政主管部门指定选址堆放生活垃圾的违法行为后，向政府发出检察建议但其并未积极进行整改的，检察机关作为公益诉讼人可提起环境行政公益诉讼。
审理法院：贵州省清镇市人民法院
来源：最高人民法院发布环境公益诉讼十大典型案例
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2.人民检察院可跨行政区划提起环境行政公益诉讼，人民法院跨行政区划审理——贵州省金沙县人民检察院诉毕节市七星关区大银镇人民政府不当履职案
案例要旨：检察机关在履行职责过程中发现在生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，可以向人民法院提起行政公益诉讼。江河流域环境资源要素跨区域特征明显，人民检察院可跨行政区划提起环境行政公益诉讼，人民法院跨行政区划审理。
审理法院：贵州省遵义市仁怀市人民法院
来源：最高人民法院公布长江流域环境资源审判十大典型案例
3.行政机关怠于履职使环境行政处罚决定得不到有效执行、公共利益持续处于受侵害状态，检察院经诉前程序后可提起行政公益诉讼——湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案
案例要旨：负有监督管理职责的行政机关对侵害生态环境和资源保护领域的侵权人进行行政处罚后，怠于履行法定职责，既未依法履行后续监督、管理职责，也未申请人民法院强制执行，导致国家和社会公共利益未脱离受侵害状态，经诉前程序后，人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼。
审理法院：湖北省十堰市郧阳区人民法院
来源：最高人民检察院第八批指导性案例
4.检察机关提起行政公益诉讼须严格履行诉前程序，在审理过程中可依法适时变更诉讼请求——福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案
案例要旨：（1）发出检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，目的是为了增强行政机关纠正违法行政行为的主动性，有效节约司法资源。（2）行政公益诉讼审理过程中，行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求实现的，人民检察院可以变更诉讼请求。
审理法院：福建省三明市明溪县人民法院
来源：最高人民检察院第八批指导性案例
5.检察院在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后，可依法提起行政附带民事公益诉讼——吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案
案例要旨：检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为，导致发生污染环境，侵害社会公共利益的行为，且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为，在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后，违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。
审理法院：吉林省白山市中级人民法院
来源：最高人民检察院第八批指导性案例
6.林业部门对冒领退耕还林补助资金行为未依法履行职责的，检察机关可依法提起环境行政公益诉讼——湖北省秭归县人民检察院诉鹤峰县林业局环境行政公益诉讼案
案例要旨：林业行政主管部门应当依照职权，对退耕还林建设项目进行检查验收，防止虚报冒领补助资金等现象的发生，如有发生应责令冒领者退回补助资金。相关主管部门对冒领退耕还林补助资金的行为未依法履行职责的构成行政不作为，检察院可作为公益诉讼人提起诉讼请求确认该行为违法。
审理法院：湖北省秭归县人民法院
来源：湖北法院网 2017-03-17
7.行政机关对环境违法行为存在行政不作为的，检察机关可依法提起环境行政公益诉讼——无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘世密环境公益诉讼案
案例要旨：因违法行为造成国家财产及环境公益损失，负有监管职责的行政机关既未作出行政处罚又未提起民事诉讼的，为维护国家财产、集体财产和社会公共利益不受侵害，人民检察院依法享有提起公益诉讼的职责。
案号：（2009）锡法民初字第1216号
审理法院：江苏省无锡市锡山区人民法院
来源：《人民司法·案例》2013年第2期
法信·学者观点
1.
对检察机关提起行政公益诉讼中“公益”的理解
一是从与“私益”的区分上把握公益。公益诉讼与一般诉讼相比，其特殊之处就在于“公益”，从诉讼所保护的利益归属，可以将诉讼分为公益诉讼（客观诉讼）和私益诉讼（主观诉讼）。私益诉讼是诉讼主体以维护自身利益为目的提起的诉讼，相反，公益诉讼所维护的不是自身的利益，而是一种个体基于对公共秩序的需要所形成的利益关系。比如，案例中林地资源受到损害，直接导致属于国家所有的资源或社会成员共享的环境受到减损影响。表面上可能并不会影响某个具体的个体，但是会对与每个公民或社会成员都息息相关的社会整体秩序产生影响，由此影响到社会个体。相较于个人利益，公共利益有以下重要特征：第一，公共利益的主体是不特定的多数人，且其享有主体具有开放性；第二，公共利益是有关国家、社会共同体及其成员生存和发展的基本利益，比如公共安全、公共秩序、自然环境和公民的生命、健康、自由等；第三，公共利益是一种整体性利益，不仅有涉及全国范围的存在形式，也有某个地区的存在形式；第四，公共利益与社会价值取向联系在一起，也会随着不同社会价值观的改变而变动。
二是公益的范畴要符合社会发展实际。公益的范畴是随着社会的发展而不断扩大的，随着社会交往日益频繁和社会流动性的扩大，社会个体与外界的联系愈发紧密，某种损害影响的范围大幅扩张，而且在影响对象上表现出更多的不确定性，这就增加了对不特定范围社会公众所共有的某些利益进行保护的必要性。在公益范畴扩大的同时，也要防止脱离实际将“公益”泛化，动辄以“公益”为名，把不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护，导致公益诉讼被滥用，浪费司法资源。
三是公益是检察机关履行提起公益诉讼职责的事实前提，也是人民法院受理的前提。正是公益诉讼的“公益”性，其受到损害时，需要一定的主体来维护，这种需求为建立检察机关提起公益诉讼制度提供了事实前提。公益也是法院受理的前提。在公益诉讼中，法院在受案时必然对案件是否涉及公益进行审查，只有在公益确实受到违法行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时，法院才会受理。从这个意义上说，公益也是检察机关所提起的诉讼能够顺利进入诉讼程序的前提。
（摘自《论检察机关提起行政公益诉讼的制度内涵和路径》，作者：裴铭光、解文轶，载《中国检察官》2015年第10期）
2.
检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼，其诉讼地位不同于一般行政诉讼中的原告
检察机关提起环境行政诉讼面对的首要问题即是检察机关的诉讼地位问题。根据最高人民检察院、最高人民法院依据全国人大常委会授权所制定的实施办法，检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼，但公益诉讼人是否能够等同于一般行政诉讼中的原告，如果不是，二者的区别何在，这是在制度建构中首先有必要明确的问题。
最高人民法院出台的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》中规定“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定”，这反映了制度试行初期对检察机关诉讼地位不甚明确的现状。一方面承认人民检察院以公益诉讼人的身份提起诉讼，不同于一般行政诉讼中的原告；另一方面没有明确检察机关作为公益诉讼人与一般行政诉讼中原告的区别，特别是规定参照原告诉讼权利义务，忽视了检察机关在行政公益诉讼中行使权利和履行义务在很多方面都不同于一般行政诉讼中的原告。
造成诉讼地位差异的根源在于检察机关作为公益诉讼人所行使的行政公诉权与一般行政诉讼中原告所行使的诉权有所不同。前者作为国家公权力，其所依据的是宪法赋予检察机关的法律监督权，后者是宪法性的公法权利，其最为直接的宪法依据是《宪法》第四十一条第一款“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。
二者在性质上的差异决定其在范围、内容和具体行使方式上都有较大差别。如在一般行政诉讼中原告所享有的诉权是一项制度性基本人权，具有普遍性、平等性、自主性的特点，只有基于对另一项基本人权的保护才能对诉权进行限制。以各国的通行做法来看，多以“诉的利益”对诉权进行限制，尽管“诉的利益”理论本身也众说纷纭，但基本上能够认为作为公民权利的诉权较之于作为国家公权力的行政公诉权更加开放。如在实践中通常法院可以通过解释《行政诉讼法》关于受案范围和原告资格的条款来保障甚至扩大公民诉权，但在检察机关提起公益诉讼的问题上，则要严格遵循法无授权则不可为的原则，不宜通过解释扩大权力行使的范围。
可见检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼，其诉讼地位不同于一般行政诉讼中的原告，相应地，其在诉讼中的权利义务也与后者不尽相同。某些为了保障原告诉权的诉讼权利并不适宜检察机关行使，如“利用本民族语言文字进行诉讼的权利”、“委托代理人进行诉讼的权利”等。同时为保障行政公诉权，检察机关在行政公益诉讼中也享有一些原告没有的权利，如调查核实权、提出检察建议的权利等。检察机关与原告在诉讼权利义务上的不同还会影响其他制度安排，如举证责任制度。
（摘自《环境行政公益诉讼的发展路径》，作者：湛中乐、尹婷，载《国家检察官学院学报》2017年第2期）
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