随着现阶段我国土地、矿产、林业、海域、草原等自然资源确权登记工作的深入推进，涉及自然资源所有权、使用权、承包经营权归属等争议大量发生。由于此争议涉及的事实比较久远、法律法规修改较大，在具体的纠纷处理实务中产生了较大的分歧。当发生纠纷时，是属于行政纠纷还是民事纠纷，是应该通过民事途径救济还是通过行政诉讼途径救济有不同的意见和看法。本文尝试通过某村村民委员会诉某县国土资源局、某市国土资源局一案对土地权属争议纠纷的救济途径和方法进行探究，以望为大家提供一些参考或启发。
上诉人（原审原告）某村村民委员会
被上诉人（原审被告）某县国土资源局
被上诉人（原审被告）某市国土资源局
一审法院：安徽省某市某区人民法院
二审法院：安徽省某市中级人民法院
一审原告诉讼请求：确认“元宝洲”200亩土地使用权属于某村村民委员会。
一审法院查明事实：1979年某县陈湖区革委会陈草字（79）05号《关于对元宝洲草场问题处理纪要的批复》明确：“元宝洲”的青草场产权属于国有，管理权属陈湖区革委会，议定从西江堤埂直到东新埂，划拨200亩给团结大队，灭螺管理使用。
1983年4月4日，团结大队和大山村签订土地承包合同约定：大山大队承包“元宝洲”200亩土地，暂定三年（八六年五月份止交还）。合同到期后，大山村未依约交还土地。
2015年2月12日，某县国土资源局受理某县周潭镇施湾村新民组、某县周潭镇施湾村东庄组申请对“元宝洲”青草场使用权权属争议。
2015年9月25日，某县人民政府就上述土地权属争议作出枞政裁字（2015）1号土地权属争议裁定。某县周潭镇施湾村新民组、某县周潭镇施湾村东庄组不服，就该裁定提起诉讼，案经安庆市中级人民法院一审、安徽省高级人民法院二审，驳回了某县周潭镇施湾村新民组、某县周潭镇施湾村东庄组的诉讼请求。某县周潭镇施湾村新民组、某县周潭镇施湾村东庄组不服，向中华人民共和国最高人民法院提出再审申请，中华人民共和国最高人民法院经审理作出（2017）最高法行申392号行政裁定书，驳回了再审申请。但该行政裁定书同时认定，案争“元宝洲”200亩土地所有权属国有，管理权属陈湖区革委会，始由团结大队灭螺管理使用，后由大山村实际经营至今。
2017年7月3日，某村村民委员会依据最高人民法院（2017）最高法行申392号裁定书中的规定，代表东庄组和新民组主张权利，向某县国土资源局递交土地确权申请书，申请确认“元宝洲”200亩土地使用权属于某村村民委员会。
2017年7月10日，某县国土资源局作出《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号），该通知主要内容为：一、如属于权属争议申请，我局不予受理。二、如属于土地登记申请，需要补齐全部材料。
某村村民委员会不服，遂向某市国土资源局提起行政复议。2017年8月24日，某市国土资源局作出铜国土复决字【2017】02号行政复议决定，维持某县国土资源局【2017】148号通知，某村村民委员会不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院裁判结果：某县国土资源局和某市国土资源局具有受理土地使用人确认土地使用权的法定职责，对某村村民委员会提出的土地确权申请，虽受理使用的文书形式不当(应使用受理通知书)，但要求某村村民委员会按有关规定补正资料，其实质是对某村村民委员会申请予以受理的行政行为，该行政行为主体适格，程序基本合法，本院对某市国土资源局《关于土地确权事项的通知》中的第二项予以维持。某市国土资源局行政复议程序合法，在内容上虽有瑕疵，但结果正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决驳回某村村民委员会的诉讼请求。
二审上诉请求：一、一审判决将土地确权申请和土地登记申请混为一谈。枞国土资函【2017】148号通知的主要内容为：“一、如属权属争议申请，我局（某县国土资源局）不予受理。二、如属土地登记申请，需要补齐全部材料。”某村村民委员会仅向某县国土资源局申请争议土地确权，而没有向被某村村民委员会某县国土资源局申请土地登记。且被某村村民委员会某县国土资源局不受理某村村民委员会的土地确权申请态度也很明确的。土地权属申请和土地登记申请是完全不同的两个方面问题，一审判决将土地确权申请和土地登记申请混为一谈作出判决显然是错误的。二、一审的观点和判决前后不一致。（2017）皖0705行初29号行政判决书上第8页指出，某村村民委员会向某县国土资源局申请确认“元宝洲”200亩土地使用权归其所有具有法律依据，同时在该页上又进一步指出某县国土资源局系对某村村民委员会申请目的理解错误。但在该判决书的第9页却又转移话题，通过移花接木的手段，把某村村民委员会提出的土地登记申请所需补充材料嫁接给土地权属申请的某村村民委员会，最后驳回了某村村民委员会的诉讼请求。显然，一审观点前后矛盾，且其判决是嫁接的结果。三、土地确权申请是土地登记申请的必经前置程序。正是由于某县国土资源局不履行受理某村村民委员会的土地确权申请职责，致使某村村民委员会“元宝洲”200亩土地被案外人大山村长期霸占，“元宝洲”200亩争议土地使用权属无法登记，从而影响某村村民委员会对“元宝洲”200亩争议土地使用权的行使。四、一审判决在审理过程中存在违反法定程序的行为。某村村民委员会在2017年9月11日向一审法院递交起诉状，一审法院正式立案，2017年12月11日上午某村村民委员会才收到一审法院邮寄过来的被某村村民委员会的答辩状和证据材料，当日下午一审法院进行开庭审理。一审判决违背了《行政诉讼法》第67条的规定。综上，请求依法撤销一审判决，改判支持某村村民委员会的一审诉求，一、二审诉讼费用由被某村村民委员会承担。
二审法院查明事实：同一审法院查明的事实。
因涉案土地未取得土地权利证书，发生权属争议后，某村村民委员会向某县国土资源局提出申请，要求对涉案土地的使用权进行确认，符合土地权属争议调查处理办法的相关规定，某村村民委员会提交的土地确权申请书基本符合形式要求，其提出的申请事项亦属某县国土资源局的行政管理职责范围，其应当依法作出处理。但某县国土资源局在作出的关于土地确权事项的通知中认为某村村民委员会提出的申请不是权属争议申请，而是一个因合同纠纷衍生出的侵权民事纠纷，或是土地登记申请，显然是对申请事项的性质认识错误。判断当事人申请书的性质，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或个别条文来判定，而应当结合申请的事项和目的以及主要内容综合判断。本案某村村民委员会提出的申请事项就是要求解决涉案土地争议，依法确认土地的使用权，实属土地权属争议的申请。某县国土资源局作出的“如属权属争议申请，我局不予受理”的认定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审法院将当事人提出的土地权属争议申请认定为土地登记申请，是对案件事实和性质的认识错误，不应当予以支持。
《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。具体到本案，某县国土资源局在收到某村村民委员会提出的要求土地确权申请后，没有按照该办法规定的程序、步骤进行审查处理，所作关于土地确权事项的通知行政行为，在形式和内容上均不合法，且以通知的形式实质上剥夺了某村村民委员会就土地权属争议申请处理的权利，已对当事人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。某县国土资源局认为该通知没有作实质上处理，对当事人的权利义务没有产生影响的主张，本院不予支持。
综上，某县国土资源局的行政行为和某市国土资源局的行政复议决定，事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。一审判决认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。某村村民委员会的上诉理由能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销某市某区人民法院（2017）皖0705行初29号行政判决。二、撤销某县国土资源局作出的枞国土资函【2017】148号《关于土地确权事项的通知》和某市国土资源局作出的铜国土复决字【2017】02号《行政复议决定书》。三、责令某县国土资源局在收到本判决书之日起60日内对某村村民委员会提出的涉案土地权属争议申请事项作出处理。一、二审案件受理费各50元，由被某村村民委员会某县国土资源局负担。
（一）某村村民委员会向某县国土资源局提出的申请是土地权属争议调查处理申请，还是土地登记申请，亦或侵权民事纠纷调处申请？
《土地权属争议调查处理办法》第二条规定本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。第十四条规定土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件等不作为争议案件受理。
《不动产登记暂行条例》第二条规定本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第三条规定不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。第五条规定集体土地所有权、耕地、林地、草地等土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等依照本条例的规定办理登记。
《侵权责任法》第二条规定侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。
从上述我国现行有效的《土地权属争议调查处理办法》、《不动产登记暂行条例》、《侵权责任法》明文规定可知，某村村民委员会申请某县国土资源局确认“元宝洲”200亩土地使用权属于其所有，而不是要求某县国土资源局为其办理集体土地使用权登记，亦不属于侵权责任法规定的纠纷。根据行政法一般理论，可知在未办理土地权属登记的情况下，土地权属争议处理程序为土地权属登记的非必要前置程序，如若发生土地权属争议应先经有权行政机关就争议作出处理，后续再进行土地权属登记。因此，基于本案中一审、二审法院查明的事实和上述法律法规规定可知，某村村民委员会向某县国土资源局的申请的属于土地权属争议申请，某县国土资源局应当依法受理，并根据法律规定作出决定。某县国土资源局和某市国土资源局以其不属于土地权属争议，而是登记申请或民事侵权纠纷，不属于职权范围的抗辩理由不能成立。
（二）某县国土资源局受理某村民委员会的申请后，其处理程序和结果是否合法？
《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第十五条规定国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。第二十三条规定国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第二十八条规定国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。
2010年8月23日颁行的《安徽省土地权属争议处理条例》第二十八条规定发生土地权属争议，当事人应首先协商解决；协商不成的，当事人可按本条例第二十九条、第三十条规定向同级人民政府土地管理部门或乡（镇）人民政府（以下简称受理机关）提出处理申请。第三十三条规定受理机关接到处理申请后，应在十五日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起十日内将申请书副本发送对方当事人。对方当事人应在接到申请书副本之日起三十日内提交答辩文书和有关证据；逾期不提交答辩文书的，不影响作出处理决定。受理机关决定不受理的，应当在决定后十日内书面通知申请人，并说明理由。第三十四条规定受理机关对受理的土地权属争议，可先行调解；调解无效的，应当报处理机关作出处理决定。上一级处理机关对下一级处理机关不适当的决定，有权撤销或变更。当事人对处理决定不服的，可在收到处理决定通知之日起十五日内向上一级处理机关申请复议，也可以在接到处理决定后三十日内，直接向人民法院起诉。上一级处理机关接到复议申请后，应在三个月内作出复议决定。当事人对复议决定不服的，可在接到复议决定通知之日起十五日内向人民法院起诉。期满不申请复议，不起诉，又不履行的，对方当事人可以申请人民法院强制执行。
从上述法律法规规定可知，国土资源部门受理土地权属争议申请后，应该首先决定是否受理，如若决定受理的，应该指定相关人员负责进行调查、调解、通知第三人、争议双方进行陈述答辩等。本案中，某县国土资源局受理申请后，没有按照该办法规定的程序、步骤进行审查处理，所作关于土地确权事项的通知行政行为，在形式和内容上均不合法，且以通知的形式实质上剥夺了某村村民委员会就土地权属争议申请处理的权利。最终，人民法院撤销了某县国土资源局作出的通知，并责令其重新作出处理行为无不妥。
（一）在尚未办理争议土地权属登记的情况下，土地权属争议处理程序系土地权属登记的非必要前置程序。土地权属争议申请人向国土资源部门申请土地权属争议调查处理的，国土资源部门应当依法受理，并进行处理，不得以其系土地权属登记申请和民事侵权纠纷等拒绝履行法定职责。
（二）国土资源部门受理土地权属登记申请后，应当依照法定的程序进行调查处理。如若程序重大且明显违法的，人民法院受理后会依法撤销其作出的通知、决定等，并责令其重新作出行政行为。
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