安全生产行政执法面面观||由大检察官接访说开去

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近期，笔者关注到一则新闻，最高检大检察官张军亲自接访的实录被媒体报道后引起了广泛关注，这则新闻的背后既透露了当前检察系统对民事、行政案件检察监督不断强化的信号，也具体地透露了当前保护民营企业家合法权利、促进营商环境发展的一些政策先导信号。

不过，作为从事行政法实务工作的笔者更多地对案件本身产生了兴趣， 先简单概括一下“大检察官接访”笔录的主要内容：

笔录中的“马总”系某化工民营企业的总经理，该企业从事防火材料生产。2017年5月，该公司与某A建筑公司签订了防火卷帘门购销合同，6月份完成了现场安装调试。在当年的8月16日，A公司进行消防验收时，马总的公司派人进行现场协助，有个第三方工人在操作卷帘门时不慎按了升降按钮，导致正在调试的本公司员工被卡窒息死亡。马总的公司对死者家属进行了善后并支付了各类补偿和赔偿。安全生产主管部门调查事故原因并对马总的公司作出了行政处罚，处罚依据是：一是公司没有对死者进行培训;二是没有戴安全帽;第三就是没有设警示标志。处罚结果是对公司单位罚款28万元;对马总个人罚款了1万多元。

马总对自己的处罚结果表示接受，但对其公司的处罚结果表示不服。理由是在现场承担安全生产义务的应当是该建筑企业，自己只是设施的供应商，自身企业的生产经营是不需要佩戴安全帽的。

事发后，因为A建筑公司受到处罚的话对他们的资质有影响,当时协调钱由他们来出,处罚让马总的公司来承担。A建筑公司该项目其实是私人挂靠的，挂靠企业对此不负责，协调未果后只有马总的公司领罚。

这是基本案情，这是一起典型的安全生产领域的行政处罚案件，检察长的接访笔录中既体现了大检察官切中案情的高度职业敏感度和专业性也体现了相当深刻的处理复杂案件的思维逻辑，当然还有大检察官的格局与情怀。

根据大检察官和马总的对话，笔者发现检察长关注了几个问题：1、您公司作为该建筑公司的生产销售供应商，当天去现场协助调试是否是基于合同义务？对这个问题，大检察官很快根据案情判断属于双方之间的合同义务。2、第三方公司员工的误操作原因是什么？原因是此人想开门但没有注意到后方有人。

但紧接着，大检察官就判断出：如果调试过程中有一个警示装置或者调试单位足够尽到警示义务就不会发生本案的悲剧了。看似通俗易懂，其背后的法理其实是在分析马总公司的责任——调试属于马总公司的合同义务，而调试属于安全生产作业，当然属于安全生产法监管的领域和范畴，马总的公司应当在生产时注意安全隐患并采取足够的措施防范安全事故，但马总公司没有上述操作，因此，马总的公司对自己员工不慎被意外致死的生产事故承担相应的行政违法责任，并无不当。

马总对此也并不否定，但他提出的问题也确实是当前安全生产事故行政执法领域的常见问题：1、涉及多方责任的，往往有资质的主体爱惜羽毛，花钱找背锅侠或者甩锅给主要责任单位，导致行政处罚结果不公正；2、相关事故调查单位在发生事故后并未严格依照安全生产法的要求，按照过错责任大小做到过罚相当；3、安全生产事故对法人处罚往往均构成征信公示内容，直接挂钩企业的经营利益，黑名单进入和退出机制目前尚不完善。

笔者相信，通过这样的接访活动，大检察官对当前安全生产领域的行政执法状况应该有了生动且深刻的了解，特别是“马总”的苦水带有一点的普遍性：

“马总们”不是坏人，甚至自己还觉得委屈，那说明我们对企业安全生产领域的责任没有在宣传的时候做到有效区分，也没有充分到位，以至于马总直到大检察官接访的尾声依然有点愤懑不平——

他无法理解，自己的员工被第三方“害死了”，自己的公司还要承担这么大的处罚后果，以至于仁至义尽赔补了员工家属后依然要领罚、当了“替罪羊”，只因A企业是建筑“大企业”，而自己是惨兮兮的民营企业，软柿子好捏。

他无法理解，明明A企业对现场调试管理不善导致莫名其妙的人按动了不该那个时候按动的生死按钮，但因为该建设工程项目属于挂靠转包的不正规项目，直接责任主体反而逃之夭夭。

他也无法理解，主管行政机关可以任由他们这些行政相对人协调来、协调去，似乎只要找到愿意领罚的主体就完事儿了，好像自己这种“老实人”就好欺负。

他还无法理解，为什么领罚后事情还没有结束，因为这个处罚上网公示黑名单，导致自己的企业经营受到了市场和官方的限制。

他更无法理解，自己明明有“冤情”，咋通过法院提起行政诉讼，就没有解决问题呢。

但他幸运的是，他的案件得到了大检察官的接访，目前极有可能启动检查监督程序，让这个案件的实体判断有了重新调查的生机。

笔者看完这个报道，感慨万千。

多少民营企业家，没有意识到企业经营和管理过程中，从企业申请营业执照、到从事特殊行业的各类行政许可，从安全生产，到消防，到环保，到税收征管，件件桩桩都需要和各类行政机关打交道，法律意识的淡薄特别是行政法治意识的淡薄，往往酿成企业经营上一失足成千古恨的悲剧。

传统中国式商人做生意，谈及政企关系就是“搞关系”，与当地政府搞好关系，各个部门一路畅通，就不惹官非了吗？

且不说与政府官员推杯换盏如今已经不能横行一时，再者奴颜婢膝也不是长久之事，各级政府都提倡“清新”政企关系，说的就是法治营商环境——把市场交给企业，把服务留给企业，但没有法治，寸步难行。

安全生产责任重于泰山，几个与安全生产领域执法办案以及风险防控有关的几个要点，笔者简要分析如下：

1、重点分析理解《安全生产法》中的“生产经营单位”

《安全生产法》第二条规定，“生产经营单位”是指在我国领域内从事生产经营活动的单位。而《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条则认定，“生产经营单位”包括“企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。

关于“生产经营”的理解，不仅包括企业所直接从事的生产作业活动，也包括第三方监理机构等其他基于监管、监理合同在其合同约定的监管范围内承担的安全生产责任。实践中，对于事故发生频率较高的建设工程领域，《建设工程安全生产管理条例》明确了监理单位的法定安全生产责任范围。至于其他监理或者第三方监管行为，如何界定其安全生产责任的有无和大小，需要结合其与委托方之间的民事合同来判断，这就是在大检察官的接访笔录中首先被询问的、“马总你们去现场调试是否属于合同约定”这个界定责任要点的由来。

关于“单位”的理解，《安全生产法》和《安全生产违法行为行政处罚办法》中规定各不相同，一个指代“单位”，另一个包括了“自然人”。那么就涉及到对“单位”是否仅仅作“法人单位”的理解了。笔者认为，《安全生产法》中的单位不仅包括法人，也包括其他经营主体，机械将“单位”仅理解为“法人单位”，不利于对个体工商户等经营主体的安全生产义务进行监管，所以《安全生产法》与《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定并不矛盾，后者更加细化。

回到马总的疑问中来看，即使A建筑公司的项目存在私人挂靠、层层转包等情况，负责当天现场总体安全生产义务的相关责任主体哪怕没有资质，仍然可以作为被调查和被处罚的对象，按照相应的违法事实承担相应的责任。

2、重点认识“安全生产事故隐患”

修改后的《安全生产法》的立法逻辑处处彰显了源头治理的理念，对于安全隐患的排查以及怠于排除安全隐患的行为均有对应的惩戒罚则。原国家安监局出台了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，专门规范安全隐患排查治理程序。该规定的第三条明确了安全生产事故隐患包括物、人、制度三个方面的缺陷。即，可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为以及管理上的缺陷。

马总的案件中，根据笔录所描述的情况，一则自己的员工到现场调试没有佩戴安全帽，二则现场调试时没有做到足够的警示标志，这两点事故调查部门并未认定错误。这两点其实就是日常安全生产过程中的管理方面的缺陷，即，属于安全生产事故的隐患，马总的企业因此被处罚，也是事出有因，对此大检察官也开导得很清楚了。

3、重视安全生产事故行政执法办案中的比例原则

依据《安全生产违法行为行政处罚办法》等相应法律、法规、规章的规定，安全生产领域的行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。笔者在办理一起安全生产事故行政处罚非诉业务时，曾听闻一些安监部门的官员表示，一旦发生重大安全事故，“狠狠罚、顶格罚”，不重罚不足以吸取教训的上层命令一下，就很难做到兼顾比例原则。笔者认为，其实不然，《安全生产违法行为行政处罚办法》中已经明确了比例原则，事急莫乱，再严重的安全生产事故也有直接原因、间接原因。

这些原因力的分析均体现在生产安全事故调查报告中，原国家安监局出台的《生产安全事故报告和调查条例》对生产安全事故报告和调查程序作了专门规定，一份合法、合规的生产安全事故报告当然要写清楚事故原因主次。

马总的案件一定也有这么一个事故调查报告。在建设工程领域，由于生产安全事故调查报告对认定后续行政处罚的事实认定甚至量罚结果有重要影响，所以现在的法院经过之前一些案例的沉淀也在一定程度上接受了此类事故调查报告的可诉性。其中，对于事故原因力大小的分析，应该是多因一果安全生产事故的核心审查内容。

实践中，事故发生后，执法部门经常使用的是《安全生产法》第一百零九条的罚则对“生产经营单位”进行处罚，往往起步就是数十万以上的重大行政处罚。如果不结合事故调查报告、不结合事故成因原因力分析，往往出现问题。

举例而言，承担监管义务或者协调义务的第三方与直接生产经营方虽然都是“生产经营单位”，那么所承担的事故责任并不一致。马总的案件中，出现在事故现场的无关人员的误操作是构成事故的直接起因。谁应当负责现场整体安全生产隐患的排除、谁应当承担的安全生产注意义务更大，这些问题的研判就涉及到比例原则，如果忽略掉比例原则，就成了多因一果、管它对与错了。

综上，马总的案件由于没有看到具体案件的证据材料，无法判断现场事故的真实成因，但根据其描述，正如大检察官所言，A公司和A公司具体项目承包方不应该不追究责任，如果仅仅是马总的公司承担单位责任，显然违背了比例原则和多个违法主体之间结果的公平公正。

近期，一客户作为第三方监管单位涉及一起安全生产事故中的责任认定。所幸据理力争，在事故调查中周密详细分了我方应承担的责任大小，使客户的经营风险得到依法、有效的控制。恰逢案件办结，看到大检察官接访的这起案件，有感而发，遂成此文。希望民营企业也好、相关执法单位也好，都能够精细化理解安全生产法，真正做到防患于未然，这才是我们觉得有价值的事情。（完）