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作者：宋静、孔明
单位：广东诺臣律师事务所
微信ID：15800001385
本报告目的及案例来源
本报告旨在通过对全国 2017-2019 年，政府收回闲置土地过程中引发的再审案件进行梳理和分析，目的是为对涉及土地闲置的使用权人或正在处理闲置土地的权利人提供更多视角，提出有针对性的意见或建议。
本报告充分运用案例与数据，并结合土地征收之特点，深入分析闲置土地收回案件的案由分布、收回主体、收回程序等，以期对涉土地闲置涉诉纠纷的当事人，有一定帮助。
数据来源：Alpha 案例数据库
检索日期：2020 年 5 月 1 日
案由：行政/国家赔偿
地域：全国
关键词：闲置土地|收回|行政
案件数量：88 份（有效案例 51 份）
闲置土地案件要素分析
一、案由分布：闲置土地未被设置为单独案由
本报告统计出的 51 个案例中，案由为土地行政管理的为 26 件，占比 50.9%；案由为行政处罚的为 9 件，占比 17.6%，行政登记为 3 件，占比 5.9%，行政复议为 3 件，占比 5.9%，其他包括行政许可、行政协议、其他行政行为、行政赔偿、城市规划管理、行政批复等案由。
实际上，闲置土地收回作为土地行政管理类案件的下属案类，并未被设置为诉讼案件的单独案由。因闲置土地一般基于政府与开发商之间签订的国有土地使用权出让/转让合同，政府对土地闲置的认定本质属于土地行政管理范畴，对于闲置土地的认定，法院也多采用该类案由；而对于涉及闲置认定涉及的行政处罚、行政许可等案由多针对土地管理中涉及的特定行政行为，根据涉及行政行为的性质进行设定。
该设置对闲置认定存在影响，一方面可能导致行政行为认定不明确，另一方面可能不利于法院认定中集中审查涉嫌闲置土地法律法规。
二、再审审理法院
本报告以 2017-2019 年全国涉及的闲置土地类再审案件为着眼点，其中涉及最高人民法院再审案件为 22 件，广东省高级人民法院案件为 7 件，海南省高级人民法院案件为 4 件，福建省、市人民法院案件 5 件，四川省高级人民法院案件 2 件，其他省份案件为 8 件。
同时需要提出的是，最高人民法院涉及的 22 案件中，9 件来自海南省，叠加海南省高级人民法院审理案件，共 13 件，海南是涉及的闲置土地类再审案件最多的省份。
海南省之所以成为土地闲置重灾区，多是因海南是房地产泡沫的重灾区，一方面因开发涉及的土地基数大；另一方面房产开发红利期过后，无论房价还是资金流都存在问题导致开发商开发积极性不高，加之海南进行的多次大规模闲置土地清理风暴，导致闲置案件高发。
三、收回主体：以批复后土地主管部门作出为主
根据数据显示：市级人民政府作为收回主体为 10 件，市级国土资源主管部门为 17 件，县级人民政府为 6 件，县级国土资源主管部门为 10 件，区级人民政府和区级国土资源主管部门各为 3 件，镇人民政府和区管理委员会各为 1 件。
《土地管理法》规定，有权认定并收回闲置土地的行政机关是“县级以上人民政府”，国土资源主管部门无权直接收回闲置土地。而《闲置土地处置办法》却规定处置闲置土地的行政主管部门是“报经有批准权的人民政府批准后”的“市、县土地行政主管部门”，上述两规定实际在收回闲置土地时，对作出收回土地的规定是不一致的。
四、再审裁判结果
通过样本案例分析可以发现，51 件案件中，驳回行政相对人再审申请的案件比例为 63%，驳回政府再审申请的比例为 15%；行政相对人申请再审被裁定提审或指令再审的案件为 10%；再审法院裁定依法撤销案件为 4%，维持 8%。
综合统计，再审法院作出有利于行政相对人再审裁判的比例占到 33%，行政相对人的胜诉率超过三分之一。
五、认定政府败诉的原因
通过样本案例分析发现，行政相对人胜诉的 14 案中，再审法院认定收回决定中认定案涉土地属于闲置的证据不足、实际不存在土地闲置为 4 件；因土地类型和用地变更、宗地被查封、市政建设、政府征迁补偿未到位等政府原因导致的闲置的案件为 6 件；因在认定问题中存在送达程序性问题被认定违法的为 2 件；因认定机关超越职权或在认定闲置中存在运用依据错误的案件为 2 件。
从上述数据看，再审法院否认政府认定闲置主要关注是否存在政府原因及政府在作出收回行政行为的事实依据是否充分。
六、收回闲置土地的程序问题分布
通过再审法院对政府在认定闲置土地过程中存在的程序问题的分析，主要表现在政府未向行政相对人送达收回决定、存在执法人员倒签文书、错误送达、未听取行政相对人意见，未进行听证等。
对于上述程序违法情形，再审法院一般会尊重原一、二审判决的结果；对于轻微违法，一、二审法院未指出，再审法院则会予以指出；对于涉及多种违法的，再审法院在不影响实体公正的情况下，则会采取指正的方式予以修正。
七、行政相对人的最多抗辩理由：政府未履行办证义务
通过样本案例分析发现，14 件胜诉案件中，行政相对人在土地已经政府认定，属于闲置的情况下，以政府部门未履行办证等义务进行抗辩的最多，比例为 28.6%；其次是以政府不履行转让协议约定的义务为由进行抗辩，占比为 21.4%；其他抗辩理由分别是原规划发生变更、调整，土地开发条件不成熟，或虽开发但未满足单块宗地开发面积等占比各为 14.3%。
案例裁判观点
一、裁判要旨：土地使用权人超过约定动工期限，未动工开发已满两年的情形下，政府规划调整不构成对无偿收回土地的阻却事由。
案例名称：海南圣安实业有限公司诉定安县人民政府资源行政管理再审案
案号：（ 2017 ）最高法行申 5480 号
裁判观点：对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。
如果国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，则已经符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。
在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。
二、裁判要旨：闲置土地的确定应以宗地为单位，而不是以整体项目为认定单位。
案例名称：鸿扬实业定安建筑安装工程公司诉海南省定安县人民政府资源行政管理再审案
案号：（2018）最高法行申 8877 号
裁判观点：根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。
确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过 25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。
三、裁判要旨：被告超过举证期限，并不必然产生被诉行政行为没有证据的法律后果。
案例名称：海南灿兴实业开发有限公司诉海南省海口市人民政府资源行政管理再审案
案号：（ 2019 ）最高法行申 7705 号
裁判观点：并非只要被告（被诉行政机关）超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对于被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在法定期限内提供证据的，人民法院应当依法准许被告逾期举证；对于案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，即便被告逾期举证不存在“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”，人民法院为了查清事实，仍然可以依职权向包括被告行政机关在内的人员调查取证。
设定被告举证期限，目的是为了督促被告及时履行举证义务，防止被告在法庭上搞证据突袭，影响原告质证和辩论权利的公平行使，从而更加有利于查明案件的事实真相。
设定被告举证期限，绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。行政诉讼中，对于被告逾期举证的，人民法院必须查明是否存在被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由逾期举证的情形。
即便是因行政机关工作人员的故意或重大过失导致被告逾期举证，如果案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项，人民法院也应当依法向被告行政机关或者其他知情人员调取证据，从而查明案件事实。
对于故意或重大过失造成逾期举证的行政机关工作人员，人民法院可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条进行处理。
四、裁判要旨：行政相对人在证据足以形成完整的证据链证据，证明所涉项目已经投入开发，不应认定为闲置土地。
案例名称：海南省海口市人民政府、海南汉凌房地产开发有限公司行政赔偿裁定书
案号：（ 2017 ）最高法行赔申 207 号
法院观点：汉凌公司 1996-1997 年间涉案土地上存在施工的事实，《海樱苑小区工程（决）算书》、《试桩合同》、《工程质量勘察合同》、《海樱苑小区设计施工方案》、海口市国土局《关于政府欠海南汉凌房地产开发有限公司款项的有关情况的报告》、《关于海南汉凌房地产开发有限公司海樱苑项目投入补偿等问题的意见》中关于汉凌公司在海樱苑小区项目土地上存在投入的事实以及海口市国土局认为海口市政府尚欠汉凌公司的款项中包括海樱苑小区项目工程造价部分的内容，可形成完整的证据链，足以认定汉凌公司在涉案土地上已进行投入开发。
律师建议
在出现涉及闲置土地认定案件中，应当重点从以下方面入手，处理认定闲置土地问题，全方位考虑闲置土地认定是否合法、合规。
一、考察收回闲置土地的基本要素
1.收回主体：应当明确在闲置土地收回时的收回主体，土地行政主管部门未经批准无权超越职权决定收回土地。
2.收回程序：收回闲置土地应当遵循必要程序，包括对土地的调查、认定、下达通知，发出决定，进行听证等。
二、确定使用权人实际享有土地权利
该部分主要强调土地使用权人在受让土地后，应当实际占有并实际使用土地，在排除上述情况下，可以作为闲置认定的原因。
三、辨明土地闲置程度
闲置程序主要考察的是土地实际利用的时间、面积和投资额度比例，综合考虑整体土地开发的情况，将建设、实际投资的比例或额度一并考虑进去。
四、是否存在可归责于政府原因的闲置
重点分析因政府原因导致的闲置，包括政府不作为，不予发放土地使用权证、不给予报建审批、不予调整规划等因素；其他包括政府交付的土地本身瑕疵造成，如原规划修改或调整，地类或地块性质变更，导致报建不能，市政工程占用土地等因素。
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责任编辑：天宇 | 执行编辑：hehe
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