国家通过授权政府主管部门将国有土地以出让、划拨及其他方式确定给土地使用者后，由于法定事由发生，要重新收回土地使用权称之为国有土地使用权的收回。《中华人民共和国土地管理法》（下称土地管理法）第58条规定的收回国有土地使用权的五种法定事由，是收回土地使用权的法定要件。符合上述实质条件之一的，政府可以依法收回土地使用权。同时，为防止公共权力的滥用，维护土地使用者的合法权益，收回土地使用权必须依法定程序进行。然而，目前在全国热潮汹涌的房地产开发中，土地使用权的纠纷层出不穷，在各种利益集团的较量中，政府成为矛盾的焦点。这是因为我们面临如下问题：
国家法律法规对收回程序的规定缺乏操作性
1990 年5月国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条和1995 年1月施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第19条对出让和划拨土地的收回作了原则性的规定，认定国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限、开发土地的实际情况、建筑物等给予相应的补偿。但是对于如何依法律程序收回，却没有具体规定。
1998 年修正以前的《土地管理法》对收回土地使用权的批准权限授予县级以上人民政府，并由土地管理部门提出申请。由于土地批准权限在新法中的变动，1998 年8月经修正的《土地管理法》第58条将收回土地使用权的批准权限由县级以上人民政府更改为原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。新土地管理法虽对收回土地使用权的批准权限作了规定，但还是没有针对收回土地使用权的法律程序诸如公告、提出收回方案和补偿方案等进行规定。这个立法的空白在操作实践中只能通过地方立法填补。
地方立法对收回程序的相关规定相互冲突
在实践中，当政府收回土地使用权时与土地使用人之间因法定程序问题产生纠纷的情况屡见不鲜。由于前述的两法一条例没有对收回的操作程序进行具体规定，只能由各地方根据自身的办事传统、操作习惯及地方情况制订地方性法规或规章进行规范。以上海为例，为便于操作，上海市人大常委会及其上海市政府就在有关的规范文件中对土地使用权的收回制度作了规定。
（一）《上海市实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》的相应规定。
由上海市人大常委会1994 年2月4日制订、2000 年11月17日修改的《上海市实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》（下称《实施办法》）第39条第1款规定：“依法收回土地使用权的，市或者区（县）土地管理部门应当提前予以公告。公告期不少于30日。”这个《实施办法》规定了收回土地使用权的提前公告程序，适用公告程序的范围没有区分是出让土地还是划拨土地，也没有区分通过何种途径获得土地。
（二）《上海市土地使用权出让办法》的相应规定。
1996 年10月30日上海市人民政府发布《上海市土地使用权出让办法》的（下称《出让办法》）对出让土地的提前收回程序作了规定，其第30条规定：“提前收回土地使用权的，出让人应当至迟于收回土地使用权之日前6个月，将出让地块的座落、四至范围、收回理由、收回日期等通知受让人，并在出让地块的范围内公告。”2001 年5月21日《出让办法》修正后将该第30条调整为第31条，内容不变。
针对实践中出现的问题，2003 年2月26日上海市房屋土地资源管理局发布《关于＜上海市土地使用权出让办法＞第31条适用范围的解释》（下称《解释》），《解释》规定：“《上海市土地使用权出让办法》第31条适用于新建项目出让土地使用权的收回，不包括下列两种情形：（一）受让人与出让人协议变更、解除出让合同；（二）因划拨土地上的房地产转让、公有住房出售、商品住房归并、房屋用途改变等原因，转为或者视为出让土地使用权的。《解释》大大缩小了提前公告程序的适用范围。
（三）《实施办法》与《出让办法》的相互冲突。
经过比较可以看出，上述两个办法之间存在着显著的冲突：
其一，公告时限不同。《实施办法》规定公告不少于30天即可，而《出让办法》规定公告的时间为6个月。
其二，适用范围不同。《实施办法》要求不论是收回何种性质土地都应当进行公告，因此即使是划拨土地上的房地产转让、公有住房出售、商品住房归并、房屋用途改变等原因，转为或者视为出让土地使用权的，也应当公告30日；《出让办法》的解释则排除了这些特殊情形的公告，将公告6个月的程序适用范围限制于“新建项目出让土地使用权的收回”。
综上所述，目前土地使用权回收纠纷的大量发生，有其体制性的深刻原因，在这种情况下，政府成为矛盾的焦点顺理成章，公民的合法权益也难得到切实有效的保护，为此我们建议——
必须强化收回国有土地使用权的程序要件
国家收回土地使用权时应当依法定程序进行，但首先要求对“法定程序”的步骤、条件、外延进行法律规定，使之具有可操作性；同时为了防止地方行政的混乱，对“法定程序”的步骤等应当由法律或者行政法规进行界定。在程序上，收回国有土地使用权至少应当满足以下四个条件：
（一）经过原批准用地的政府批准。
收回国有土地使用权，必须由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。由于原土地的用途、性质和原批准用地的途径、方式不同，收回不同情况的国有土地使用权的批准权限也不同，因此应根据土地管理法建设用地审批权限的有关规定执行。一般说，除土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满按合同规定收回外，其他都应当由负责收回的部门提出收回国有土地使用权的具体方案，如果是单独批准收回土地使用权的，应当报原批地机关批准；如果是为公共利益等建设项目用地收回的，应当在报批建设项目用地时同时报送收回土地使用权的方案，经依法批准后，由当地人民政府的土地行政主管部门实施。
由于临时土地是由县级以上人民政府土地行政主管部门批准的，因此需要提前收回临时土地的，只需按合同约定或者原批准的政府土地行政主管部门批准即可，也无需进行公告。
（二）收回原国有土地使用权证。
土地使用权是一种物权，遵循“一物一权主义”，具有排他性，在同一物上不能并存两个不相容的物权。如果不及时收回原有的国有土地使用权权证，导致两个主体同时拥有同一地块的使用权，根据物权优先原则，成立在先的物权有效，这就等于政府没有收回土地。因此，经有批准权的人民政府批准后，区、县政府土地管理部门应当组织实施收回土地工作，落实收回实施方案，并收回国有土地使用证，予以登记注销。实践中容易发生当事人不自愿缴证的的情形，政府可以采取公告作废的办法使原国有土地使用权证作废。
（三）提前公告。
土地使用权收回前公告，可以让土地使用者提早获得信息，作好准备以尽量减少或者避免损失，同时也可以提醒欲进行房屋或者土地交易的买受人不要进行交易，如果对收回土地使用权有异议的，还可以避免剥夺土地使用者提出异议的权利。而对于政府而言，城市规划方案并非一朝一夕形成，因此履行公告程序，提前通知土地使用者，并不影响政府对土地收回的周期，或者导致土地的闲置。因此土地使用权收回前公告，有利而无害。至于公告时限，从土地使用者的利益和政府收地的效率出发，不能太长也不能太短，以3个月为宜。
（四）提出补偿安置的方案。
当国家收回土地使用权的目的是为了公共利益需要或者为了实施城市规划进行旧城区改建时，政府还应当对原土地使用者提供相应的补偿和安置。如果是划拨方式取得的土地使用权，一般依据该幅土地上的房屋及其他定着物、附着物或者用地单位的投入成本进行补偿；而如果是出让方式取得的土地使用权，应当根据土地使用者使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。上述的补偿费用和有关的安置事宜，应当由新的土地使用者承担。
国家收回土地使用权多是从公共利益和长远利益出发，因此法律允许国家在一定条件下收回土地使用权，作为公民也应当服从大局。但是如何依法定程序行使收回权，当前面临的障碍一方面来源于法律制度的不健全，出现法律漏洞或者法律规范之间的相互冲突；另一方面也需要提高政府的依法行政认识。只有完善这两个方面，以法服人，收回土地使用权过程中的纠纷才会减少乃至消失。
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