“不抵触”是地方立法必须遵守的一项基本原则，也是依法立法的前提。
如何理解“不抵触”，在理论上、实践中都有争议。第一种观点认为，不抵触是指不得做出与上位法的立法目的、基本精神、原则相抵触的规定；第二种观点认为，不抵触是指除了不得与上位法的基本原则和精神抵触的规定外，还不得与上位法的具体规范抵触。与上位法的具体条文相冲突、相违背是直接抵触；与上位法的基本原则和精神相冲突、相违背是间接抵触；第三种认为除了不得与上位法的立法目的、基本精神、原则相抵触，不得与上位法的明文规定相抵触外，还不得做出应当由上位法规定的事项。第四种观点认为，“不抵触”除包含上述三层意思外，还包括不得钻上位法的空子。不得在上位法规定的范围外做规定，抵销法律或者行政法规的规定，搞所谓“上有政策，下有对策”。
实践中，已经出现了一些需要注意的情形：有的机械地理解“不冲突”，凡是有上位法规定的一律不能动，既不能增加也不能删减，从而导致地方立法中“小法”抄“大法”，地方立法成了上位法的“克隆”版，没有任何地方特色可言，导致地方立法丧失“活力”，变成“附庸”、“摆设”；而有的则是不理解抵触的底线要求，打着“地方实际需要”的旗子，完全超越上位法的规定，随意突破和变通立法权限。
地方立法由于面对的上位法层级较多，经验不够，能力不足，特别是不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策，极力为自己争取权利和利益，利益博弈的复杂多变，极易导致立法抵触。法规之间相互抵触，影响了立法质量，影响了法规的实施，影响了法律体系的统一性，造成立法资源浪费和法规权威的贬损。
因为对何谓“不抵触”认识不清，因为没有明确的抵触判定标准，地方立法实践中，已经出现了“为避免立法抵触”和“突出地方特色”之间的对立较量，如果“过于小心”，只管“抄袭复制”，当然不会导致抵触，但却没有特色，而如果过分突出特色，又面临着“抵触”的危险，担忧合法性审查而不被通过，甚至问责。
从立法本意看，“不抵触”不是要把地方立法的内容完全限制在上位法既有内容或范围内，如果是这样，那么地方立法就只能照抄照搬上位法的规定，就成了“二次立法”，这样不仅降低中央立法的权威，还可能扼杀地方立法的生命力，不利于中国特色的法律体系的建立。
如何认识和理解“不抵触“？如何做到既维护国家法制的统一，又不至于使地方立法成为仅仅是对宪法、法律或行政法规进行转抄、模仿？
根据宪法第一百条、立法法第六十三条规定的“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，是指“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背“。简单说，“不抵触”就是“不矛盾”、“不冲突”、“不违背”。
根据全国人大常委会法工委的解释，抵触是指（1）上位法有明确规定，与上位法的规定相反的；（2）虽然不是与上位法的规定相反，但旨在抵消上位法的规定的，即搞“上有政策下有对策的”；（3）上位法没有明确规定，与上位法的立法目的和立法精神相反的；（4）违反了《立法法》关于立法权限的规定，越权立法的；（5）下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度的。
再根据2004年最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，下位法与上位法相抵触包括10种情形：（1）下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；（2）下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；（3）下位法扩大行政主体或其职权范围；（4）下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；（4）下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体范围、性质或者条件；（5）下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；（6）下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；（7）下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；（8）下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；（9）法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；（10）其他相抵触的情形。
进一步说，避免法规之间的“抵触”，需把握以下几点。
（一）严守立法权限。依据法定职权进行立法,准确把握中央专属立法权事项的具体范围，严格以授权法为依据和界限，不得超越立法所限定的内容、范围，对于国家专属立法权范围内的事项，地方立法不能涉及，不仅要严守自己的职权范围,更应考虑自己的职权和立法与高层次法律规范的衔接，不能随意增加或者减少上位法规定的权利、义务以及随意修改其他上位法确定的范围，更不能根据立法者主观判断，随意进行“曲解”、”“变通”，随意歪曲上位法的确切含义，不能超出授权法范围作扩大解释或者补充规定。
具体言之，节约有限的立法资源，聚焦所要解决的实际问题，集中力量出台一些社会迫切需要的立法，多开展“小切口”立法，把国家立法层面不容易解决的问题通过立法进行规范。
（二）明确“不抵触”的判断标准。在判定下位法是否构成立法抵触时，传统的判断方式是先查看上位法的基本原则和具体规定，再结合下位法的具体情况进行分析，但随着地方立法主体的不断扩大和地方立法权限的增加，很多时候无法科学判断是否构成立法抵触。特别是由于有些上位法制定的时间较早，在实施中遇到一些新情况，为了解决实际问题，下位法是否可以增设违法情节？是否可以设置更为严格的标准？是否可以增设行政处罚？必须要有一个的标准和要求，如果这样做，是否构成“抵触”，事实上已经有很多地方进行了这样的“突破”。如《上海市道路交通管理条例》第69条第一款规定了“处五十元以上二百元以下罚款”，超过了《道路交通安全法》第89条“处五元以上五十元以下罚款”的罚款幅度。又比如，《道路交通安全法》第89条规定，“非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车”。但是，《上海市道路交通管理条例》第81条增加了扣留车辆和通行工具的情形。再如，《杭州市道路交通安全管理条例》在道路交通安全法有关规定之外，增设了“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段，等等。
统一的判定标准，不仅可以实现法律位阶较低的地方立法抵触发生的概率最小化，也可以最大限度地提高地方立法的质量。为此，迫切需要建立一套符合中国国情和立法统一原则的“地方立法抵触”的构成要件和判断标准，以便更清晰的分析和辨别何种情况才构成立法抵触，以解决地方立法中相抵触和有特色之间的矛盾，以应对立法盲目冲动和疲于应付的困境，以及应对立法要求不断提高和立法资源相对有限的现实。
试图以列举的方式明确立法抵触是不实际的，操作起来较为困难，如何判断立法是否构成抵触，需注意以下几点。
（一）形式要件。
1、规范冲突。法律规范主要包括“+行为模式+法律后果”，在立法过程中，下位法如果在法规构成要件上与上位法相冲突，则可认定为立法抵触。
2、原则冲突。上位法的立法原则和精神，是下位法立法中不可逾越的底线。如果下位法违反了上位法的立法原则和精神，则构成抵触。
（二）实质要件。
1、实施冲突。下位法的规定影响到了法规的可操作性，影响到了上位法的实施或影响了自身的实施，导致法规无法适用，无所适从。
2、范围冲突。超越范围的地方立法应当被认定为立法抵触，特别表现在立法对行政许可、行政处罚和行政强制的设置上，下位法对上位法规定的权利、义务或者管理职权、职责，以及相应的权利和义务主体进行了增加、替换和减少。对于中央立法中的义务性规范，地方性法规不得设定比这个义务性规范标准更低的规范，即减损义务增加权利的规范。对于中央立法中的权利性规范而言，不得设定减损权利的规范。如，《行政处罚法》规定，下位法只能在上位法规定的行为、种类和范围内设立处罚，《行政许可法》规定，地方立法不得设立应当由国家统一确定的许可，立法不得成为地方利益的保护伞。《行政强制法》则更加严格，上位法未设定强制的情况下位法不得设定，缩小立法处罚的范围，也构成立法抵触。
（三）严格立法程序。
在立法规划过程中,凡是与宪法和法律相违背的法律规范,无论实践中多么需要,都不允许出台。除非必须制定实施办法加以具体落实,否则应尽量排除在立法规划范围之外,以避免重复、交叉乃至抵触、矛盾的情形产生。如发现现有法规和上位法存在矛盾抵触的情形,要有针对性的进行修改和废止。
加强备案审查，明确立法责任主体和责任内容。备案主体多元化、备案范围不明确、备案程序不明确、备案与审查混淆、备案审查与司法审查衔接不足，是导致立法抵触难以被发现的重要原因。必须健全规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠，通过积极推进备案审查信息化建设，实现“备案”与“审查”在制度设计上的分离与区别对待。
为避免立法不统一现象的产生和减少立法协调的难度,应建立立法听证制度,利用听证的公开公正、公众参与、多方陈述、质证论证等方法，力争将矛盾或者抵触消除在立法过程中。
加强立法后评估等后续工作，推动地方立法的修改、解释、清理、废除的良性互动和上位法的统一。
