政府信息公开行政复议若干问题探析
		时间：2009年2月6日
国务院颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），作为我国第一部统一规范行政机关政府信息公开的行政法规，对于提高行政权力运作的透明度，促进社会主义法治政府建设，具有重大而深远的意义。《条例》规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权申请行政复议。政府信息公开行政复议已经或将可能出现的新情况、新问题，给传统的行政复议制度带来新的课题。本文拟就政府信息公开行政复议涉及的行政复议范围、申请人资格、适格被申请人以及保密审查等问题作一粗浅的探析，以求教于专家和同仁。 一、关于政府信息公开行政复议的申请范围 对行政复议范围的界定，我国相关立法有一个逐步扩大的趋势。1990年《行政复议条例》关于行政复议范围的规定，是在具体行政行为之上以人身权、财产权的侵犯与否划定界限。这主要是受当时刚颁布实施的《行政诉讼法》的影响。1999年《行政复议法》的规定，较之于《行政复议条例》扩大了行政复议范围。《行政复议法》第六条列举规定了（十）项可以申请行政复议的具体行政行为，包括人身权、财产权、社会保障权以及受教育权等，同时，为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益，还有一项兜底性条款的规定，即认为侵犯当事人合法权益的其他具体行政行为。这在立法技术上为逐步扩大行政复议范围预留了空间，但是这种规定比较原则，实践中不容易把握。《条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 这突破了《行政复议法》的规定，首次将公众获得政府信息的权利即公众知情权纳入行政复议的范围。 《条例》第三十三条第二款概括规定了公众知情权的法律救济。具体说，在政府信息公开工作中可申请行政复议范围的具体行政行为包括哪些？笔者理解淄博，这应根据《条例》的规定来界定。《条例》规定了行政主体在政府信息公开中的职责和义务，涉及政府信息公开的范围、方式和程序，以及监督和保障等方面。公民、法人或者其他组织对行政主体在履行政府信息公开中的职责和义务过程中，涉及政府信息公开的范围、方式和程序，以及监督和保障等方面的具体行政行为不服都有权申请复议。对照《条例》的规定，在政府信息公开中可以申请行政复议的具体行政行为包括下列情形： ⑴认为符合法定条件，向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝（包括部分拒绝）提供或不予答复的； ⑵公民申请公开政府信息，依法不属于行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关能够确定该政府信息的公开机关而不予告知的； ⑶认为行政机关没有按照法律规定的方式、程序公开信息的； ⑷认为行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的； ⑸认为行政机关应当主动公开政府信息而没有主动公开，侵犯其合法权益的； ⑹认为行政机关在依其申请公开政府信息的过程中，违法收取相关费用或收费标准违反法律规定的； ⑺认为行政机关主动公开或者依申请公开政府信息（包括部分公开）的行为，侵犯其商业秘密或个人隐私的； ⑻认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，申请行政机关更正，行政机关拒绝更正与其自身相关的政府信息记录的； ⑼认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 值得注意的是，应正确理解《条例》第三十三条第一款与第二款的关系，不能将这两款规定理解为政府信息公开举报与复议受案范围上的分工。该条第一款规定的是政府信息公开举报制度，而第二款规定的是政府信息公开复议救济制度。两者在客观上都具有监督政府信息公开的作用，但两者在启动程序的主体和制度设定的功能方面有区别。对于举报制度来说，任何公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，都可以举报。收到举报的机关侧重于通过上级对下级的监督从整体上推动政府信息公开工作；而行政复议救济制度启动的主体是认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。行政复议机关通过个案审查，纠正政府信息公开中发生的违法或者不当具体行政行为，维护当事人合法权益。 二、关于政府信息公开行政复议中的申请人资格 行政复议申请人的资格，关系到什么样的人有权申请行政复议。按照传统行政复议申请人的概念，申请人必须与被申请的具体行政行为有利害关系，即法律上的利益牵连，也就是说，与具体行政行为没有利害关系的公民、法人或者其他组织没有申请行政复议的资格，不能申请行政复议。 根据《条例》第三十三条第二款的规定，政府信息公开行政复议的申请人是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或者其他组织。这样的表述沿用了《行政复议法》第二条和第六条第（十一）项的规定。但侵犯的“合法权益”不能按照传统行政复议中的概念来理解。《条例》规定政府信息公开包括主动公开和依申请公开，由于政府信息公开的方式不同，因而对于政府信息公开复议案件的申请人资格不能一概而论，应当根据案件的类型进行具体分析。 针对主动公开的政府信息，这类信息的主要特点是政策性强、涉及范围广、涉及事项事关公众利益。《条例》设定政府信息主动公开的目的是为了保证公众的知情权，告知公众行政机关的工作状况，重在监督政府公开、透明行政。公民、法人或者其他组织就主动公开的政府信息事项申请行政复议，主要是为了维护行政法律秩序和公众的整体利益，而非主要为个人的利益。这种情况下，任何人都可以要求政府提供政府信息，一个人在要求获得政府信息时不需要理由，因而对于申请人的资格没有传统意义上的利害关系的限制。 针对依申请公开的政府信息，《条例》第十三条规定了申请条件，即“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，并且在申请时要求提交申请人的姓名等信息，说明政府在接受申请时要审查申请人的身份和申请政府信息的理由。可见，对于依申请的政府信息公开事项的行政复议，目的在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，对于其申请人资格的审查与传统行政复议申请人资格的界定没有区别，申请人资格应受到与具体行政行为有法律上的利害关系的限制。 但是，《条例》没有就不同政府信息公开方式对申请人资格分别作出规定，而是采取了概括式的规定，即“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。在申请人资格的确定上，没有区分主动公开和依申请公开的政府信息。笔者认为，在实践中，应根据不同情况区别对待。 三、关于政府信息公开行政复议中的适格被申请人 被申请人是与申请人相对的概念。《行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人”。该规定对被申请人的概念作了原则规定，但没有细分其具体情形。对这里的“行政机关”应作广义解释，不仅包括依法设立的具有法定职权的行政机关，还包括法律、法规授权行使外部行政管理职能的组织，在实践中，没有任何争议。但是，《条例》第三十六条、第三十七条规定，对政府信息公开行政复议案件中的被申请人适格性提出了新的课题。 适格被申请人的确定取决于政府信息公开的义务主体。根据《条例》第二条规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府是信息的收集者、整理者，对于政府信息的公开负有义务。因此，政府信息公开义务主体是指行政机关。具体而言，关于主动公开信息，《条例》第九条将义务主体确定为行政机关；关于依申请公开信息，《条例》第十三条将义务主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。根据《条例》第三十六条、第三十七条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，也被纳入信息公开的义务主体。根据《条例》规定，公民、法人或者其他组织对在政府信息公开工作中的具体行政行为不服都可以申请行政复议。因此，在政府信息公开行政复议中，不仅依法设立的具有法定职权的行政机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织是适格被申请人，而且提供社会公共服务的公共企事业单位也参照适用《条例》，是适格被申请人。《条例》的这一规定把非行政机关纳入适格被申请人，扩大了我国行政复议的被申请人范围，意义重大。 根据《条例》规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定，从其规定。在行政复议中，确认适格被申请人应当根据上述规定进行判断。 四、关于政府信息公开行政复议中的保密审查 公开与保密是一对矛盾。所谓国家秘密，是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。正因为国家秘密事关国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和国家利益，所以，涉及国家秘密的政府信息不属于公开的范围。政府信息公开的目的是提高政府工作的透明度，促进依法行政，不能成为泄露国家秘密的渠道。 《条例》所调整的最主要的一对矛盾是公开信息和保守国家秘密之间的关系。公开政府信息的前提是准确界定国家秘密信息的范围，防止出现由于信息公开而违反保密法律法规，损害国家的安全和利益的情况。《条例》第十四条规定行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法以及其他法律法规的规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。因此，行政复议机关在办理政府信息公开行政复议案件过程中，对于是否属于国家秘密、属于国家秘密的何种范围和等级等问题，没有确定权。当然，行政复议机关对案件涉及的政府信息享有审查判断权，被申请人认为属于国家秘密不应公开的政府信息，必须提供合法的依据和合理的理由，行政复议机关才能认可。否则，如果被申请人以属于国家秘密为由不公开依法应公开的政府信息，行政复议则失去实际意义。 　　　　　　       (厦门市法制局行政复议应诉处 贾国先)