城市之所以产生这样或者那样的矛盾和无序，究其根源是城市各主体（包括政府、非政府组织、市民、企业等）之间目标函数的差异以及各主体在追求自身利益时所产生的集体非理性。因此，从本质上说，城市治理是对各方利益的协调，通过减少各利益方的机会主义行为，实现城市公共利益最大化，从而最大限度地减少城市问题的发生。作为一个历史范畴，城市治理随城市的产生而产生，发展而发展。古代城市也同样存在治理问题，因为即使最简单的城市，其城市主体也常常不是单一的，因而存在治理结构和治理过程，不同的时代，城市治理的主体有所不同，机制有所差异。
关于对城市治理的理解可以概括为3种。第一种理解认为城市治理等于“好政府”。最常见于国际援助组织的文件，如世界银行的报告等。城市治理被认为是管理第三世界城市的关键，多数援助机构强行制定“好政府”的指标作为提供援助的先决条件。第二种理解认为，城市治理是向市民社会主体和机构赋予权力的过程，较常见于迄今尚未开放的国家的民主化过程。第三种理解采纳了更宽的视角，将城市治理的含义拓宽到覆盖政府与市民社会的关系。这样的视角将管治的研究与其他关于政府的研究区别开来，也被较多人接受。
作为治理体系的一个重要环节，城市治理不同于城市管理。城市治理与传统城市管理的根本区别是非政府组织和市民社会对城市经济社会公共事务的参与。城市治理更注重过程，即城市政府协同私人利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。
城市治理是一个复杂的治理体系或治理结构。城市治理本身是一个体系结构，它涉及城市政府、非政府组织、企业、市民等各个主体，涉及多种需要协调的关系：①城市市民与城市政府的委托代理关系，这是城市治理中最基本的关系；②城市政府内部的委托代理关系；③城市政府在多层级政府体系中的关系，主要指城市内市政府与区政府的关系；④城市政府与上级政府及中央政府间的关系；⑤在城市化和城市郊区化过程中城市体系内城市之间的关系；⑥城市政府与跨国公司的关系。
城市治理这种制度安排的关键是要建立与城市管理功能相适应的城市治理结构，它决定了城市利益相关者之间的利益分配和参与城市决策的能力，随着城市发展而不断演变和创新。城市治理问题的提出实际上是对政府功能在一定程度上的限制，同时也是对政府功能作用方式的一种改善，即城市治理决策的风险在一定程度上转移到城市其他利益相关者手中，同时也成为提高决策质量与效率的一种重要手段，以便使政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性都得到提高。
1999年，瑞士政治学家J.皮埃尔（Jon Pierre）在考察了发达国家城市治理模式之后，提出了4种城市治理模式，即管理模式、合作模式、促进增长模式、福利社会模式。2008年，中国学者从城市治理的内涵出发，结合中国城市治理的实践，概括了3种城市治理模式，即企业家化城市治理模式、国际化城市治理模式、城市经营模式。这些模式也并不是固定不变的。
在中国由计划经济向市场经济转型过程中，随着在传统体制下人为忽视或掩盖的有关城市利益的复苏和不断加强，特别是随着经济全球化的发展与城市化进程的加快而来的城市发展环境和利益取向的复杂化，如何面对日益增加的城市矛盾与失调，实施有效的城市治理，已成为中国城市发展中不可回避的重要问题。
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