原载｜《人民司法（应用）》2007年第9期
一、行政案卷排他性原则的意义
行政案卷排他性原则是英美法系国家行政法的一项重要原则，尤以美国为典型。《美国联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证，以及在该程序中收入案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作为决定之依据的案卷。当事人只要交纳法定成本费，就有权得到其副本。”{1}具体而言，行政案卷是指一项行政决定作出时与其相关的全部记录和文件，包括听证记录、调查笔录等，也包括关于行政决定本身的文字记录或文件等。行政案卷具有程序性、惟一性、封闭性、客观性和整体性等特点。{2}而行政案卷排他性原则是指，行政机关的行政决定只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。{3}在行政法上确立了案卷排他性原则的国家，行政诉讼中也同样适用这一原则，即法院不得接受行政诉讼被告补充的行政案卷以外的证据。
在行政诉讼中适用案卷排他性原则的意义在于：1.督促行政机关依法行政。由于案卷是行政行为作出之前所有证据材料和相关文书的汇总，是行政程序的记载，而行政决定又只能以案卷为唯一依据，且行政诉讼中又必须将全部案卷移交法院，因此行政机关必须依法行使职权，遵守法定程序，充分给予利害关系人陈述和申辩权，以确保行政决定的合法性，避免承担败诉责任。2.便于法院进行司法审查。既然案卷是行政决定作出的惟一依据，法院在审查被诉行政行为的合法性时，也只以案卷为限判断被告的具体行政行为是否有充足的证据、是否符合法定程序等，审查的范围明确而固定，可以快速地解决纠纷。3.保障行政相对人的合法权益。由于案卷排他性原则意味着行政相对人也不能在行政诉讼程序中提出案卷以外的证据，故还可以督促相对人及时陈述意见和批驳不利自身的事实，使得行政机关在作出行政行为之前掌握较为全面的证据，促进行政决定的准确性，避免行政相对人为事后救济付出巨大成本。
二、案卷排他性原则在我国行政诉讼中运用的现状
目前，规范和指导我国行政诉讼基本制度的立法和司法解释主要有行政诉讼法，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《解释》）和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）。行政诉讼法和《解释》并不存在案卷排他性原则的内容，理由在于：行政诉讼法第三十四条规定了人民法院有权要求当事人补充证据，这里的当事人显然包括被告；《解释》第28条也规定，当原告或者第三人在诉讼过程中提出其未在行政程序中提出的反驳理由或证据的，被告经法院允许还可以补证。允许被告补证，就意味着被告要么未将案卷内的全部材料移交法院，故存在补充的可能，要么重新取证，将案卷以外的材料补充提交给了法院。不管是什么情况，都与案卷排他性原则相悖。《证据规定》似乎也排斥案卷排他性原则，不仅在第2条作出了与《解释》第28条相同的规定，而且在第9条重复了行政诉讼法第三十四条的内容。但《证据规定》在对待原告的问题上，却体现了案卷排他性原则。其第59条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。这说明，对于原告应当提交而未提交故未在行政案卷中出现的证据，在行政诉讼中被排除在司法审查之外。第60条规定了三种不能证明被诉具体行政行为合法的证据，第61条对被告未在复议程序中提交的证据予以排除，这些也体现了案卷排他性原则。至于《证据规定》第1条对被告在法定期限内提交涉诉具体行政行为全部证据的强调，更体现了对案卷排他性原则的基本立场。另外，值得一提的是，最高人民法院2003年1月1日起实施的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》已明确规定，人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反倾销和反补贴行政行为的合法性；被告在作出被诉反倾销和反补贴行政行为时没有计入案卷的事实材料，不能作为认定该行为合法性的根据。这是司法解释首次将行政案卷排他性原则完整地在特定案件的行政诉讼中予以确立。
我国行政诉讼中对于案卷排他性原则模棱两可的态度以及前后矛盾的规定，不仅显示了我国行政诉讼证据规则体系上的混乱，而且也易引起审判实践中的分歧。如，在行政处罚案件中，原告提出其在处罚程序中未曾阐述的理由和证据，虽然被告根据《证据规定》第9条进行了补证，仍然无法否定原告证据的真实性。根据原告这一新的证据即案卷外的证据，原处罚5万元的，现只需处罚3万元，那么法院是否应当以显失公正为由判决变更处罚？如判决变更处罚，对被告显然不公平，因原告在处罚程序中未申明；如维持原处罚，则对原告不公，也与客观事实相悖。
三、案卷排他性原则在行政诉讼中遭遇障碍的原因
一方面，我国行政诉讼对案卷排他性原则时而肯定时而否定，另一方面即使是已确立了案卷排他性原则的条款，在审判实践中也未得到切实执行。如，规定了被告应提交全部证据，但又缺乏对被告是否提供全部证据的认定规则，导致实践中法院无从判断被告是否移交了全部案卷。又如，规定了被告未在复议程序中提供的证据不能作为法院认定原具体行政行为合法的证据，但又缺乏将复议阶段举证和诉讼阶段相衔接的机制。仔细探究，行政案卷排他性原则之所以在司法审查中碰到如此之多的障碍，具有多方面的原因，试析如下：
行政程序价值未受重视。任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则，称为自然公正原则。正当法律程序建立在自然公正原则基础之上，其意义就是公正行使权力，要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见，所以听证是正当法律程序的主要内容。{4}我国至今没有一部完整的行政程序法，关于行政程序的规定只是散见于一些单行法，但除了价格法、行政处罚法、行政许可法等少数法律规定了听证程序外，大量的具体行政行为的作出并不以当事人的质证程序为前提。以最与老百姓生活密切相关的公安机关为例，在《公安机关办理行政案件程序规定》中，也没有赋予当事人对调查笔录发表意见的机会，仅规定证据必须查证属实。而公安机关往往就是根据未经当事人质询的调查笔录作出了影响当事人人身权或财产权的决定。虽然工商管理机关也有听证的规定，但范围仅限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等严重影响当事人财产权利的行政处罚。另外，即使规定了听证程序的某些法律，也往往将听证笔录等同于案卷。如行政许可法第四十八条第二款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。案卷是对行政程序的记载，我国行政法对行政程序正当性和完整性的漠视和忽略，造成了行政案卷的混乱与零散，案卷归档不规范，以听证笔录代替案卷等是行政执法后的常见现象。由于行政案卷的完整性未能得到实现，行政案卷排他性原则在行政程序中也未能全面确立，故该原则在行政诉讼中适用的困难可想而知。
司法审查偏离复审轨道。行政诉讼具有复审性质，在行政诉讼之前，被诉具体行政行为已经经过了行政执法程序，如行政处罚程序、裁决程序、许可程序等。因而法院在司法审查时，事实认定应以行政案卷中收纳的材料为限，对被告收集证据是否合法、证据证明力的大小、法律适用等进行审查，其实质是对行政决定的二次审查。如果允许被告补证，否定案卷排他性原则，不仅将被诉行政行为先前所经历的行政程序人为地延长和割裂，也不恰当地将司法机关置于行政机关的位置，混淆行政权和司法权行使的界限，将行政机关的审核与司法复审混为一谈。所以行政诉讼证据规则对被告补证的规定，实质上是对司法审查复审性质的忘却和偏离，而这也成为行政案卷排他性原则未能在行政诉讼中完整适用的原因之一。
行政诉讼当事人地位失衡。在行政程序中，由于行政权的行使具有单方性、强制性等特征，行政机关与行政相对人之间的强弱对比是十分强烈的。行政诉讼作为行政相对人事后救济的主要途径，设置了扭转行政相对人上述不利局面的许多特殊条款，如被告负举证责任、被告严格的举证时限等，以实现控制行政权和保障公民合法权益的双赢。但由于行政诉讼原、被告在法律知识、信息收集等方面的不对称，原、被告双方很难站在同一起跑线上，如行政机关在质证和辩论上轻易就抓住了争议焦点，而原告却往往将重点放在诉说自己的冤屈以及抨击行政行为的不合理上，且由于行政机关固有的强势地位，法院在审判实践中也难以单纯考虑法律效果。不仅基层法院审判现状如此，即使是最高人民法院也有对行政机关强势地位的顾虑，故司法解释中不惜对案卷排他性原则采取了前后矛盾的态度就是一例。如在关于被告补证的问题上，《证据规定》从本证和反证的角度出发，赋予了被告补证的合理性，忘却了《证据规定》第1条开宗明义的案卷排他性原则；然而在原告举证时，却坚决排斥原告在行政程序中应当提交而未提交的证据。对案卷排他性原则自相矛盾的态度，实质上是行政诉讼当事人地位失衡的必然反映。
缺乏成熟的证据理论和立法。在诉讼领域，相关的证据规定散见于三大诉讼法。随着科学技术的发展和社会现状的变迁，原有的证据规定由于过于抽象和简单已不能适应社会现实的需要，故最高人民法院相继出台了分别针对三大诉讼证据规则的司法解释。但司法解释性规范在内容结构和语言表述上都具有不同于立法的特点，在内容的排列上，基本上是按照审判程序的阶段性来确定内容的先后，缺乏逻辑严密的体系；在语言的表述上，突出了业务指导性，而无强制效力。如《证据规定》第63条在优势证据规则的表述上，使用了“一般可以”之类的在立法中很少使用的语言。专门的证据立法的缺失，反映了我国在证据研究领域的薄弱、证据理论体系构建的缺失，故在专门反映行政诉讼证据规定的司法解释中，条款前后不统一、体系不完整，并不让人奇怪。这也是案卷排他性原则未能在行政诉讼中得以完整统一地确立的背景所在。
四、完善行政诉讼中案卷排他性原则运用机制的建议
如前所述，行政诉讼是审查行政机关作出的具体行政行为是否合法的司法活动，因此，在行政诉讼中确立案卷排他性原则对与行政程序原则保持一致具有重要意义。
确立正当法律程序原则。我国是一个缺乏行政程序传统的国家，行政程序观念十分淡薄，建立在自然公正原则基础之上的正当法律程序的程序法治观念在我国还未树立。{5}因此，我国不仅应当重视统一的行政程序立法工作，还应当在行政程序立法中贯彻正当法律程序。正当的法律程序虽然没有一定的模式，但至低限度当事人应具有申辩的机会，在不同的程度内参与了行政决定的程序。具体而言，当事人在受到对其不利的处理决定前，有权进行陈述和申辩，另外，行政机关还必须对其拟作出的行政决定说明理由，让相对人知晓整个行政决定的过程、根据和理由。允许当事人陈述和申辩，既可以是正式程序如听证，也可以是非正式程序，但无论何种程序都必须保障当事人行使充分发表意见的权利。只有贯彻了正当法律程序，反映程序记载的各类材料的汇总即案卷才有资格成为作出行政决定的惟一依据，进而实行案卷排他性原则。
落实被告提交全部证据即行政案卷的制度。在行政法上全面统一地确立了案卷排他性原则后，还必须进一步在行政诉讼中落实行政案卷移交制度。目前的审判实践中，被告往往只是将主要证据提交法院，规范性依据也以庭审陈述为主，法院无从判断被告是否删除了证据或者事后添加了证据，这显然无法保障依法行政和行政相对人的合法权益。因此，落实行政案卷移交制度，是行政案卷排他性原则在行政诉讼中的延续。这一方面需要行政机关规范行政案卷归档制度和借出制度，另一方面也要规定行政机关在举证期限内同时提交案卷档案和复印文本的制度，以便于法院在被告举证期限届满后即可核实案卷是否全部移交。对于被告只提交复印证据、未提交装订封存完整的案卷的行为，在行政诉讼中应规定相应的惩戒制度，如视为被告未在法定期限内提交全部证据而承担败诉责任，或其他可行的约束和惩戒制度。只有落实了被告提交全部行政案卷的制度，才有可能进而在行政诉讼中实行案卷排他性原则，杜绝被告补证。
在行政诉讼中全面贯彻案卷排他性原则。如果能够实现前两项设想，那么，全面贯彻行政案卷排他性原则的障碍将自动瓦解。原告提出其在行政程序中未曾提出的反驳理由或证据的，庭审查实被告未给予原告反驳和申辩的权利，则被诉具体行政行为因违反正当法律程序而使被告面临败诉后果；如果被告给予了反驳和申辩的权利，当原告提出其在行政程序中未曾提出的反驳理由或证据时，法院自然可以不予采纳。因此，允许被告补证的规定完全可以在我国现有的行政诉讼制度中予以取消，从而全面完整地将案卷排他性原则作为法院审查具体行政行为合法性的依据。这是保障当事人法律地位平等的需要，也与行政程序的价值相契合。
【注释】
{1}应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年1月版，第80页。
{2}孔繁华：“英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义”，载《法学评论》2005年第2期。
{3}王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页。
{4}王名扬著：《美国行政法》（上），中国法制出版社，第383页。
{5}唐建强、王斌初：“论行政许可听证程序之案卷排他性原则”，载《北京市政法管理干部学院学报》2004年第1期。
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