摘要
通过分析《环境影响评价技术导则总纲》( HJ 2. 1—2011) 存在的问题，以改善环境质量为核心，提出了“依法优化、科学强化和突出核心”的修订思路，明确了优化建设项目环境影响评价的目标和主要内容，提出了导则执行相关的对策与建议，推动将建设项目环境影响评价工作的重点聚焦在环境影响预测和环境保护措施的有效性上。原文刊于《环境影响评价》2016年第6期。
作者简介：刘殊、姜华、梁鹏，环境保护部环境工程评估中心。
中共十八届五中全会通过的《“十三五”规划建议》将“绿色发展”作为五大发展理念之一，对生态文明建设和环境保护作出了重大战略部署。2011 年颁布实施的《环境影响评价技术导则总纲》( HJ2. 1—2011) ( 以下简称现有总纲) 在规范和指导建设项目环境影响评价工作和保护环境等方面发挥了重要作用。但随着环境管理方式的转变，以及环境影响评价技术的不断发展，现有总纲中部分内容与环境影响管理之间的矛盾也逐渐显现。
现有总纲存在的问题
规划环评与项目环评定位不清
现有总纲中规划环评与项目环评的定位和分界不清，未对规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的联动要求进行规定，缺少建设项目环境准入分析和判定程序，导致大量不满足“三线一单”( 生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单) 要求的建设项目开展环境影响评价，甚至进入审批程序，增加了社会负担和行政成本。“十三五”期间，环境影响评价制度改革以改善环境质量为核心，以全面提高环境影响评价有效性为主线，强化空间、总量、准入环境管理，推动战略和规划环境影响评价“落地”等相关要求。通过规划环评与项目环评之间建立的联动机制，强化项目环评与规划环评的相符性分析，避免规划环评与项目环评内容重复。
与环评改革和排污许可的街接存在差距
《环境保护法》( 2014) 指出，环境影响评价制度是环境管理制度的重要组成部分，但目前其部分管理内容和要求与环评改革、排污许可证制度、环境监测等管理制度的有效街接存在一定差距，环境影响评价技术导则在污染物源强核算、环境监测方案等方面应提出具体的管理要求，突出对排污许可管理的技术支持，落实环境监测计划，才能确保环境影响评价技术导则的适用性和时效性。
职能交叉和内容宽泛问题有待优化
现有总纲中包含的产业政策符合性、清洁生产和循环经济、社会环境影响评价( 包括压覆矿产、占用耕地及基本农田、征地拆迁、地震) 等内容均由相应行政主管部门负责，并配有相关行政审批原则。环境影响评价审批中各部门职能的交叉与重复降低了管理效能，应依据环境保护部主要职责和管理内容，优化由其他主管部门负责的行政审批内容。
环评的科学性和规范性尚待提高
近年来，环评理论和技术不断完善，在环境影响预测方法、污染物源强核算方法和累积环境影响评价技术等方面，相关研究成果的技术价值不断提高。在环境影响评价中将这些成果逐步应用，通过统一污染源强核算内容和方法，解决源强核算的差异; 通过规范预测方法和内容，可以进一步强化环境影响预测的准确性，提高其科学性，为后续环境管理服务。累积环境影响评价突出预测环境质量的变化趋势，使环评回归预防环境污染和生态破坏的本意。
修订的思路和目标
在政策法规、管理和技术等层面，通过分析现有总纲在实施过程中存在的问题，建议按照“依法优化、科学强化和突出核心”的思路，对现有总纲进行优化。按照《环境影响评价法》等法律的要求，科学合理设置内容; 根据行业特点或环境敏感程度，强化环境保护措施的经济技术可行性、有效性分析，强化项目建设的环境经济损益分析和环境管理、监测措施; 对于与环境影响及环境保护措施无关的内容，不再纳入环评文件。通过对建设项目环境影响评价文件内容进行优化，推动将环境影响评价工作的关注重点聚焦在建设项目的环境影响和环境保护对策措施上，进一步增强环境影响评价的科学性和有效性，切实发挥环境影响评价预防环境污染和生态破坏的重要作用。
建议修订的主要内容
为充分发挥环境影响评价的源头预防作用，满足以改善环境质量为核心的管理要求，提高建设项目环境影响评价效能，建议在修订时主要突出环境影响评价的工作重点，强化环境影响评价制度与其他环境管理制度的衔接，提高环境影响评价的科学性。
明确总纲定位
为区分《规划环境影响评价技术导则总纲》( HJ130—2014) 与《环境影响评价技术导则总纲》( HJ2. 1—2011) ，建议将现有总纲名称改为《建设项目环境影响评价技术导则总纲》。同时进一步明确其定位，建设项目环评技术导则体系由总纲、污染源源强核算技术指南、环境要素环评技术导则、专题环评技术导则和行业建设项目环评技术导则等构成。总纲规定其体系的构成，建设项目环境影响评价的一般性原则、通用规定、工作程序、工作内容及相关要求，污染源源强核算技术指南和其他环境影响评价技术导则遵循总纲确定的原则和相关要求。
加强规划环评与项目环评联动
“十三五”时期，环境保护工作将建立最严格的源头保护制度，环境影响评价制度将强化预防为主的作用，在空间( 生态、生活和生产) 管控、环境准入和区域污染物总量控制等方面强化宏观指导作用。建议进一步强化规划环境影响评价对建设项目环境准入的强制约束作用，明确规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的联动要求，新增环境准入初筛判定程序。
有效衔接排污许可证制度
《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均明确要求尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。环境影响评价制度是预防环境污染和生态破坏的有效手段，排污许可制度是世界各国通行的环境管理制度、企业环境守法的依据、政府环境执法的工具、社会监督护法的平台。前者注重事前预防，后者注重事中事后监管。两项制度衔接构成了污染源环境监管的综合平台，实现了全过程管理，符合中央建设生态文明总体要求，是落实事前事中事后监管的重要举措。
建设项目污染源源强是环境影响预测的基础，也是今后核发排污许可证的重要依据。为了实现环境影响评价制度与排污许可制度有效街接，提高环境影响评价的科学性和准确性，建议在总纲中新增污染源源强核算技术指南，规范污染源源强核算的方法和内容。
提高环境影响评价效能
根据国家简政放权要求和环境影响评价管理的新形势，必须解决各部门职能交叉问题。依据环境保护部主要职责，对资源利用合理性分析、清洁生产和循环经济、产业政策符合性、社会环境影响评价等依法由其他行政主管部门负责的内容，或能够由市场有效调节的内容，予以删除或简化。将环境影响评价的重点聚焦到选址选线环境论证、环境影响预测和环境风险防控等方面，提高建设项目环境影响评价效能。
完善环评规范性和科学性
导则总纲是指导建设单位依法开展环境影响评价和环境影响评价单位客观评价建设项目环境影响的重要技术依据，是环境行政主管部门审核建设项目环境影响有效性的重要决策参考。因此，导则总纲作为指导建设项目环境影响评价工作的科学指南，需要更加严谨、科学，不断完善其规范性和科学性，才能确保其指导性和权威性。建议在修订时须强化环境影响评价预测的可复核性，规范化和标准化环境影响预测的内容与方法，为下一步环境影响评价信息化建设提供标准化的数据来源，提出优先采用环境影响评价技术导则推荐模型，采用非环境影响评价技术导则推荐的模型，应明确预测模型、方法、参数选取的依据和来源，分析其适用性。同时，建议强化累积环境影响评价，从较大的时空范围内综合考虑对环境的影响;突出环境风险评价重点，明确对存在环境风险的建设项目，应分析环境风险源项、计算环境风险后果，开展环境风险评价; 突出生态环境影响评价内容，提出预测生态系统组成和服务功能变化趋势的要求。
探索更为有效的公众参与模式
为了充分保障公众依法有序行使环境保护知情权、参与权和监督权，《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中明确提出“要提高公众参与的有效性，探索更为有效和可操作的公众参与模式，将公众参与意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段”。因此，建议将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离，可以推动实现建设项目选址、建设、运营全过程环境信息公开，建设项目环境影响报告书( 表) 相关信息和审批后环保措施落实情况公开，从而改变目前多数建设项目环境影响评价公众参与只在环境影响评价文件编制阶段由环评单位采用单一方式开展的状况，避免公众参与流于形式，有利于更加充分地发挥公众对企业的环保监督作用。
导则执行的相关建议
导则总纲是建设项目环境影响评价纲领性文件，为充分发挥其效能，建议重点落实以下内容:
加快完善环评技术导则体系
环境影响评价及相关技术导则是一个有机的统一整体，涉及各要素、各行业，各导则之间相辅相成，指导建设项目开展环境影响评价。因此，建议加快环评技术导则体系顶层设计，建立以改善环境质量为核心的源强、要素和专题技术导则体系。
强化相关领域的科学研究及数据积累
对比国外先进国家，我国现有导则体系对于环境和人体产生持久影响和整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价和生态风险评价等导则和内容缺失，影响了环境影响评价的深度和广度，建议加快相关内容基础数据积累，强化相关领域的科学研究，尽快出台相关技术导则。
建立导则跟踪评估与反馈机制
技术导则是理论结合实践的综合成果，建议建立技术导则实施效果评估与反馈机制，定期对现行技术导则的适用性、有效性和可操作用进行跟踪评估，为进一步完善导则提供科学依据。
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