国外教育督导立法与无锡教育督导立法的比较研究
南长区人民政府教育督导室 季 英
崇安区人民政府教育督导室 章明兰
教育督导是政府依法推动教育工作的重要机制。加强立法，教育督导行为就获得了法的支撑，得到法的保护，依法行政才成为可能。过去20年间，各国教育督导立法越来越显现出其自治性，逐渐呼唤一部专门法规加以限定，然而，因立法体制不同，各国对立法权限的划分不尽相同。日本、比利时、挪威等国实行一级立法体制;美国、德国、加拿大等实行二级立法体制，巴西、意大利等国采用一元两级立法体制。试从以下各国浅析督导立法的特性:
一、各国教育督导法规建设历程列举
英国是世界上建立教育督导制度最早的国家之一。1839年，根据教育法案设立了皇家督学团。1871年、1902年通过《初等义务教育法》和《中等义务教育法》。1992年通过的《家长法案》《市民法案》，使英国现代教育制度发生了一次重大的变革。英国教育标准局从原教育部独立出来，成为现在的一个非政府序列的政府部门，以加强中央政府对全国教育质量的监控，主要负责有关政策、计划和标准的制定以及督导质量的监督，而实际督导的组织、管理与实施则由注册督学领导的各督学小组负责进行。
2001年，美国自小布什上台以后，通过了《不使一个儿童落后》的教育改革法案。同时，保留教育部，加强了教育部的督导职能。过去争论多年的教育部废与留的问题，由于小布什态度的转变，美国民主党与共和党终于取得了共识，即保留教育部，并且教育部从单纯的咨询、指导机构开始转变为具有业务领导职能和督导职能的政府机构。除了考试制度教育部参与建立之外，教育部还实施了“优秀教师计划”，“头脑开始计划”、“学校与图书馆互联网计划”等。这些干预项目，以及教育部对这些项目的督导检查，显然是强化联邦政府的督导职能。
从二十世纪80年代末开始，法国政府通过制定和颁布一系列有关教育督导的法规，对教育督导制度进行了根本性的改革。如1988年修订《国家教育行政总督导章程》、1989年颁布《国民教育总督学特别章程》，1990年颁布《地区——学区督学和国民教育督学特别章程》。这些法规重新调整了法国教育督导的工作中心和方向。标志着有二百年历史的法国教育督导进入了一个新的历史阶段。……尽管二十世纪九十年代以来，随着教育管理权力的下降，法国中央对基础教育减少了具体管理，但却强化了宏观控制，其主要手段就是更加重视发挥教育督导的作用。
俄罗斯联邦教育督察机构是由政府授权，并作为独立的职能部门隶属于政府领导，与其他教育部门职权不交叉，在业务上享有独立性。2004年4月，普京政府重组政府部门，成立俄罗斯联邦教育和科学部，下设四个部门。其中的教育与科学督察署和联邦教育署成为联邦级的国家教育管理机构。2004年6月，俄联邦政府先后颁布了《关于俄联邦教育和科学部的条例》、《联邦教育署条例》和《联邦教育和科学督察署条例》，对三者的管理权限进行了明确的划分，使教育管理的立法权、执行权和监督权得以分立。条例规定，联邦教育署在教育领域内行使其管理国家资产、提供国家服务的职能，但无权进行法律调整和检查监督职能。
2001年6月5日，荷兰政府出台《督导法》，2002年初实施，从而为对学校质量系统进行独立、公开、专业性评价提供立法基础。伴随着该法的逐步实施，政府倾向于加强教育督导机构的独立地位。……教育文化科学部对教育督导肩负有最终决定权力责任，但不直接隶属它。对此《督导法》有明确规定:全面督导教育系统并增强其自主性。政府全面负责支持教育督导机构，该部只能协调与议会的关系。
二、国外教育督导立法体现的“四性”
(一)愈加体现教育改革发展的时代性
在苏格兰，每六年学校及教育行政机构都要接受皇家督学的检查，并撰写检查报告，制定教育发展的新目标及计划。而这将成为下次检查的内容和标准。不仅如此，每年苏格兰大臣都要根据皇家督学团的优先战略制定出带有挑战性的绩效测量内容。在与苏格兰大臣达成一致意见后，皇家督学团将修改总体计划(Corporate Plan)和事业计划(Business Plan)。正是督导内容的不断与时俱进，才使得教育督导更有针对性、时代感，从而引领学校及教育行政部门与社会和谐发展。
(二)愈加体现强化教育督导职能的规定性
随着资本主义教育的进一步发展和国家对教育控制的加强，教育督导成了各国政府管理教育的重要手段。教育督导的职能也由单一的行政监督转向“监督与管理”并举。二战之后，各国教育督导进入了深入发展的阶段，在教育督导职能的发挥上，呈现出一个突出的变化，即改善其监督职能，强化其管理职能，扩大其指导职能的趋势，并且这一趋势伴随着20世纪90年代以来的教育改革运动的风起云涌，越加凸显。
英国教育标准局以法规形式对教育督导的程序作了严格规定，认为这样可以规范每一次督导工作和每一位督学的行为，加强督导工作的透明度。英格兰的相关法令对皇家督学的聘用作出了专业化的要求。关于教育督导机构的设置、职能、教育督导的内容和程序等均有法律规定，且均有议会审议通过，由政府设置督导机构，决定督导的财政拨款。
西班牙督导制度始于1858年，最初的督导对象为小学，后来扩展到中学。从上个世纪开始，教育督导的范围又扩大到职业教育和成人教育。进入新的世纪后，随着各大区教育督导力量的加强，国家教育督导的范围又有所调整，据西班牙教育和科学部官方公报，《针对2004—2005学年的教育督导活动计划》里列举出了以下范围:(1)在国外开展教育活动——在国外，对学校、教育规划和教育服务进行监督、评估和咨询;(2)与国防部之间的合作协议——对与国防部签有协议的教育机构(学校等)进行监督、评估和咨询;(3)在隶属于教育和科学的外围单位内开展教育督导活动的协调工作:(4)对学校、项目计划和教育服务设施进行评估——参与对教育体系的评估，尤其是学校、领导职能和教育职能。
(三)愈加体现教育督导制度的发展性
从国外现代教育督导制度发展的情况看:现代教育督导制度的建立是从西方国家开始的，英国是最早的国家之一。英国教育督导制度发展的主要特点是:(1)法的规定性:重视教育督导的立法工作，督导制度从建立到几次变革都有法律依据。(2)独立性:根据1992年通过的《家长法案》、《市民法案》，英国的教育督导机构——教育标准局从教育就业部独立出来，以加强政府对全国教育质量、教育效益的监控，同时，其督导评估工作和经费也是独立的。在督导范围上，由对学校的督导扩展为学校督导、对地方政府教育工作的督导、对与中小学及幼儿教育有关的教师教育的督导、对青少年工作的督导。(3)公正性:教育标准局与教育就业部分工清楚，凡对教育质量、教育管理的督导评估工作均由教育标准局负责，使督导评估更为客观公正。(4)权威性:教育标准局每年要撰写年度督导报告，提交议会讨论，该报告成为政府制定教育政策的重要依据。教育标准局的评估报告对中小学的教育质量也是权威鉴定，学校必须据此加以改进。(5)公开化:评估哪些学校，评估过程、评估结果都向学校、家长和社会公开。(6)社会化:利用社会上的评估力量，使评估工作走上社会化轨道。(7)数据化、信息化:在汇集大量评估数据的基础上，进行科学分析，为提高教育拨款效益，改进教育管理和提高教育质量服务。国外教育督导制度的建设和发展值得我们借鉴。
一些国家也在试图改变教育督导体制，以建立民主、高效、服务性强的新式教育督导。英国提出“问责”(to be Accountable)一说。学校既然消费了公共资金，那么就应该向社会说明资金使用的效率和人才培养的质量。“问责”理念的出现，促成了英国国家核心课程的出现。这些都在客观张要求英国女王陛下督学团作出相应的调整，并希望教育督导能够在“问责”上担当特殊使命。
(四)愈加体现关注教育质量与效益的价值性
苏格兰教育督导的重心正逐步发生转移，由宏观趋向微观，由放权趋向集中管理。长期粗放式的管理虽给地方及学校许多自由度，但学校与学校之间无论在课程设置，还是在资源配置等方面都存在较大差异。这给皇家督学的教育督导带来了相当大的困难。督学虽可以对学校进行视察和督导，但学校间可比性的共同点却很少，不可能通过学校间的比较来说出哪所学校更好，哪所学校更差。因此，1992年，苏格兰皇家督学处(HMI Audit Unit)颁布了第一套办学质量指标，作为督导评价依据;1996年，皇家督学处又发布权威性报告《1992-1995年苏格兰学校的标准与质量》，回答了国家层面问题，即“苏格兰教育质量如何”。2000年，制定了苏格兰学校行动标准(Standards in Scotland’s Schools etc Act 2000)。在 2001年出版的《我们的学校办得怎么样?(2002版)》(How Good Is Our School?)中又进一步修订了苏格兰教育质量指标。这都说明，苏格兰教育督导不再停留表层上，而是更加深入、具体，使之具有可比性，从而增强了教育督导的实际价值。
泰国依据1999年《国家教育法》设立了国家教育标准与质量保障办公室，把它设为一个与教育部平级的独立自治机构，直接向总理和分管教育的副总理负责。所有基础教育机构每年要进行内部质量保证活动，质量保证报告要向家长组织、相关机构、国家教育标准和质量保证办公室提交，同时在网站上向公众发布。
三、无锡教育督导立法体现了“三性”
国外督导立法虽然与我国的国情不同，在教育督导制度的具体内容及标准上我们还不能完全照搬，但在教育督导中的管理理念、相关指标制定的思路以及如何操作等方面还是有许多值得我们借鉴的东西。
《无锡市教育督导条例》经无锡市第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议制定，并经江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准，于2005年11月1日起施行《无锡市教育督导条例》(以下简称《条例》)。《条例》在制定过程中，结合无锡市的实际情况和教育督导的实践，一方面，学习和借鉴了中外教育督导的相关法律法规的先进经验，另一方面，又争取有所创新，体现了教育督导法制建设的与时俱进，主要特点:
(一)首次确立了教育督导机构的法律规定性
2001年8月，在无锡市党政机关机构改革过程中，中共无锡市委办公室、无锡市政府办公室发文:“市政府教育督导室，为市政府主管教育督导工作的派出机构。市委教育工委、市政府教育督导室与市教育局合署办公，均为正局级建制。”(锡委办发[2001]65号)“人民政府的教育督导机构”的规定确立了无锡教育督导机构的法定地位，为无锡教育督导工作的开展和进一步发展提供了有力的法律保障。《条例》明确规定主任督学、副主任督学不得兼任教育行政部门领导职务，使得教育监督与教育决策、执行相对分开，有利于保持教育行政监督的相对独立性和客观公正性，为教育督导机构独立开展工作奠定了坚实的组织基础。这在我国教育督导的地方性法规和地方政府规章中是个创举。
(二)率先提出教育督导“促进本市教育事业的健康科学发展”的目的导向性
《无锡市教育督导条例》的第一条规定，制定《条例》的目的是“促进本市教育事业的健康科学发展”。把促进教育事业“科学发展”写入《条例》，这在我国教育督导的地方性法规和地方政府规章中属于首次。我们可以这样理解，教育督导工作者在实施督导的同时，必须达成“四个坚持”:落实科学发展观，一是坚持以人为本，促进教育事业的健康科学发展，把促进全体受教育者、教育者的发展作为教育督导工作的根本任务;落实科学发展观，二是坚持全面协调可持续发展，促进全市教育改革和发展;落实科学发展观，三是坚持统筹兼顾，监督与服务并重，切实把人民群众最为关心的教育热点和难点问题作为教育督导工作的重点之一，为办好人民群众满意的教育作出贡献。
(三)前瞻性地提出“监督与服务相结合”的原则统一性
《条例》第四条规定，教育督导应当坚持“监督与服务相结合的原则”，把教育督导机构的职责规定得这么具体而明确，在此前的教育督导地方性法规和地方政府规章中是没有过的。建立民主、高效、服务性强的督导模式逐渐成为世界各国教育督导事业发展的新趋势。正如联合国教科文组织1956年召开的国际公共教育大会19届会议指出的:“应把督导工作作为向教师们和公众解释当局的教育政策、现代教育思想和方法的一种服务，同时又是向有责任当局解释教师和地方社区的经验、需要和灵感的一种服务。”“监督与服务相结合”日益成为教育督导新概念，这种统一性基于教育督导兼顾教育督查、评估和指导的“双维”，在两翼的平衡中寻找到最佳支点，充分凸显督导的权威性。
由于我国教育管理体制是以中央管理为主、地方管理为辅，所以我国的教育督导行为也基本上还是上级对下级教育行政部门或学校的视察、监督或考核。为了达到督导的目的，其行为必然带有很强的评估色彩，甚至对其评估对象打分、排名、分类等，因此对下级管理对象造成很大压力，甚至与下面产生矛盾。不论从苏格兰的教育督导制度，还是教育督导制度自身来看，我们都应明确:对督导对象的评价只是其督导内容的一部分，更为重要的是还要对其进行指导。这是我们在教育督导过程中长期忽视而又必须改变的一个思维定式:重评估，轻服务。二者应同时兼顾，并注重后者。增强教育督导部门的指导、咨询和服务职能，也是当今世界各国教育督导发展与改革的一个核心问题。
综上所述，从国外教育督导立法体现的“四性”到无锡教育督导立法所显现的“三性”，我们不难发现教育督导立法的共性和差异，一是在法的规定性上，都赋以充分的内涵，国外的教育督导立法历史悠久，从督导职责、程序、对象、评价、经费保障等诸多方面细化，法规性、独立性更强;无锡教育督导立法是走在全国前位的，其改革发展的独创性是值得肯定的，同时又体现了地方法规的个性走向;二是在教育督导制度的发展性上，国外教育督导立法与无锡当地的督导立法是相通的，逐步走向更加民主、科学;三是国外教育督导立法中督导的重心发生了质的变化，从宏观到微观，更加注重教育质量和效益的评估、考量，对于我国教育督导立法有着重要的启示。《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2010年)》特别提出了“提高质量”的工作方针，并把它作为教育改革发展的核心任务。明确“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”的工作要求。鉴于以上原因，2005年11月1日起施行《条例》以来，跨时已五年，立法内容应随着时代的要求作及时修订、完善，教育导向应领先于教育发展的现实要求。呼吁无锡市人大在广泛调研的基础上，赋予《条例》前瞻的教育定位，丰富的时代内涵，形成关于修改《条例》的专题报告，并递交人大常务委员会集体审议。
记得党的十七大报告中提出“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。未来《国家教育督导条例》的出台必将使教育督导工作获得更全面、更专业的具有法律效力的指导，同时也是民主制度的体现，其出台是顺应我国行政体制改革的必然产物，作为国家教育行政决策、执行、监督、反馈体系链中的一个重要环节，必然会促进无锡教育事业发展和教育质量提高。2011年是我国“十二五”教育规划起始之年，继往开来，《无锡市教育督导条例》也将迈上时代的崭新列车，革故鼎新，借鉴国外教育督导立法的长处，传承中创新，创新中发展，成为地方教育督导立法的典范之作。
参考书目:
① 无锡市人民政府教育督导室《开拓创新 推动教育督导发展---学习〈无锡市教育督导条例〉》2005.6.
②无锡市人民政府教育督导室《〈无锡市教育督导条例〉的几个创新特点》2008.7.10
③《发达国家教育督导法规建设和督导制度变革及其启示》2010.1
