在新环保法生效当天，环境公益诉讼案件“福建南平生态破坏案”获得立案。该案之所以能成功立案，除了证据充分外，也缘于当地法院、检察院、林业和公安部门的支持和帮助
法治周末记者 蒲晓磊
就在新环保法生效当天，环境公益诉讼案件“福建南平生态破坏案”获得立案。
1月1日，由民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”作为共同原告提起的环境公益诉讼，请求法院责令4被告依法承担相应民事责任，被福建省南平市中级人民法院立案受理。这也使得该案成为新环保法实施后的首例环境公益诉讼案件。
“目前正在联系林业生态工程专家志愿者出具有关林地植被恢复费用、工程设计、竣工验收标准和方法等方面的专家意见。过些天将再赴南平非法开矿点林地植被破坏现场勘查，到法院阅卷，进展值得期待。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心(以下简称法大环法研究中心)律师吴安心在接受法治周末记者采访时如此表示。
法大环法研究中心是该案的支持起诉单位，同时作为支持起诉单位的还有福建省南平市人民检察院。
在此之前，此案中的谢知锦、倪明香、郑时姜3人已于去年7月28日因非法占用农用地罪获刑。
三人毁林被判刑
2008年7月底，谢知锦、倪明香、郑时姜在未经批准的情况下，从李名槊手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权，3人经商量决定由谢知锦具体负责矿山的采矿事宜。也正是从这一时刻起，20余亩林地植被在3年间被破坏殆尽。
此后，在未依法取得占用林地许可证及办理采矿许可延期手续的情况下，由谢知锦提议，改变李名槊原有塘口位置，从山顶往下开采，得到倪明香、郑时姜的同意。谢知锦指挥从山顶剥山皮，开采矿石，并将剥山皮和开采矿石产生的弃石往山下倾倒，谢知锦、倪明香、郑时姜还在矿山塘口的下方兴建了砖混结构的工棚用于矿山工人居住，直至2010年年初停止开采，林地原有植被已经被严重毁坏。
在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月份，谢知锦3人仍然雇佣挖掘机到该矿山，在矿山边坡处开路和扩大矿山塘口面积，造成该处林地原有植被严重毁坏。
案发后，被告人谢知锦、倪明香、郑时姜均于2014年1月21日被南平市公安局延平森林分局抓获归案。
南平市延平区人民法院认为，被告人谢知锦、倪明香、郑时姜违反土地管理法规，非法占用林地，造成19.44亩林地原有植被被严重毁坏，数量较大，其行为均已构成了非法占用农用地罪，公诉机关指控罪名成立。三被告人共同故意非法占用林地，是共同犯罪。被告人归案后能如实供述其犯罪事实，依法予以从轻处罚。
延平区法院认为，三被告人在开采矿山的过程中非法占用农用地这一重大经营事项系三被告人共同决定实施，相互配合，作用相当。故在本案共同犯罪中不宜区分主从犯。根据各被告人的犯罪事实、情节及对社会的危害程度。南平市延平区法院以非法占用农用地罪，分别判处被告人谢知锦有期徒刑一年六个月、被告人倪明香有期徒刑一年四个月、被告人郑时姜有期徒刑一年二个月，并对每人处罚金人民币5万元。
3人不服，上诉至南平市中级人民法院。2014年11月13日，南平中院驳回3人上诉，维持原判。
公检法支持公益诉讼
尽管3名被告人被判处有期徒刑，但林地破坏却已成难以挽回的事实。
“我们赴现场调查时发现，在山顶的采石现场，原本被茂盛的森林覆盖的植被已经全部被移除，裸露出的岩石被切割成块，废弃的石材露天堆积。我们认为，山顶被破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性，严重影响和改变周边及山下动植物的生存环境，导致生态功能脆弱或丧失。”法大环法研究中心诉讼部部长刘湘表示。
刘湘向法治周末记者介绍说，根据环境保护法第五十八条，公益诉讼条款首次将“破坏生态”的行为也纳入环境公益诉讼的范围。于是在获取充分事实证据且获得南平市人民检察院支持的前提下，原告提起环境民事公益诉讼，请求法院责令4被告依法承担相应民事责任，包括清除矿山采石处现存设备及弃石，原地恢复其破坏的28.33亩林地植被。
吴安心律师对法治周末记者说，本案被告有李名槊、谢知锦、倪明香、郑时姜4人，诉讼请求恢复林地植被面积28.33亩。不同于刑事判决书认定的被告谢知锦、倪明香、郑时姜3人，毁坏林地植被19.44亩。原因在于李名槊原采石塘口毁坏林地植被8.89亩。李名槊对谢知锦等3人扩大塘口面积造成植被破坏有管理不善的过错，该过错是放任的间接故意过错。因此，4被告对毁坏林地植被28.33亩过错是共同的，在环境民事公益诉讼中对外应当承担连带民事责任。
刘湘与吴安心在接受法治周末记者采访时都认为，该案之所以能成功立案，除了证据充分外，也缘于当地法院、检察院、林业和公安部门的支持和帮助。
“南平市中级法院准许原告缓交诉讼费。南平市检察院在原告和代理律师走访调查林地植被破坏过程中，提供证据支持，准许查阅有关证据材料。南平市延平区林业局介绍案情，提供有关材料，提供车辆。南平市公安局延平森林分局刑警队介绍案情，准许查阅有关证据材料，提供车辆，刑警队长还带领原告和律师上山到违法开矿点调查。”吴安心对法治周末记者说。
这起案件还引起了最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林的注意。
1月6日15时，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。在发布会上，郑学林表示：“这是我看到最新的环境公益诉讼案件。”
高昂鉴定费成“拦路虎”
对于在过去几年艰难前行的环境公益诉讼而言，《解释》的出台或将使得以往坎坷之路变得平坦。
“最高人民法院的司法解释非常及时，体现了国家用法律手段保护环境的决心。《解释》对今后环境民事公益案件的审理，对社会组织、法律规定的机关提起公益诉讼都将起到法律保障作用。”中国政法大学环境资源法学教授王灿发对法治周末记者说。
但对于能够提起环境公益诉讼的社会组织而言，鉴定难、鉴定贵一直成为许多社会组织难以逾越的障碍。
吴安心对法治周末记者坦言，公益诉讼费用高昂，一场公益诉讼的平均花费要十来万，且上不封顶。如在泰州6排污企业判赔1.6亿元的天价环境公益诉讼案中，原告泰州市环保联合会支付鉴定评估费用10万元。
2011年10月19日，云南省曲靖市中级人民法院正式受理了“自然之友”等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼。参与该案诉讼的夏军律师曾对媒体表示，审理案件的法院需要相关环境鉴定报告，鉴定需要600万元以上的费用。
““自然之友”在解决了十多万元的第一期鉴定评估费用之后，如何解决后续鉴定费用仍未确定。高昂的鉴定费用，使得一般的NGO望而却步。”吴安心说。
环保部政策法规司副司长别涛坦承，鉴定贵确实是困扰环境公益诉讼的难题。别涛认为，这是由环境问题的特殊性决定的。环境问题有较强的技术性，需要监测分析这些测试手段，作为普通的一般的专业组织确实可能会存在这方面的条件限制。
刘湘对记者透露，本案中的鉴定费用在未来会是个问题，他们正在考虑是否可以请专家进行鉴定评估形成可行性修复方案，以减少鉴定费用。
为解决公益诉讼费用问题，自然之友在1月4日正式启动环境公益诉讼支持基金，“福建南平生态破坏案”也成为该基金支持的第一案。自然之友环境公益诉讼项目负责人葛枫表示，该基金重点资助对象是符合环境公益诉讼起诉资格的社会组织。基金第一轮资助重点范围是拟提起诉讼案件的前期费用，包括前期调研、取证、聘请专家等费用，确保拟提起的环境公益诉讼案件的前期调研活动及时开展。基金采取滚动支持模式，即该基金资助的个案获得胜诉并被判获得相应的办案成本补偿的，基金支持的办案成本部分应回流至该项基金，用于滚动支持下一个公益诉讼个案。
对于鉴定费用的支付，《解释》也作出了支持性的规定。《解释》第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”《解释》第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”
但这事后支付费用仍然属于“远水难解近渴”。对此，吴安心认为，民间环保组织要充分用好、用活现有法律和配套规定，吸收相关领域专家成为志愿者，通过专家意见证明生态环境修复费用和期间损失、工程设计、竣工验收标准和方法。
“少用或者不用环境损害评估鉴定报告，或许是当前最为可行的办法。”吴安心对法治周末记者说。
环境公益诉讼的春天到了吗
法治周末记者 蒲晓磊
2014年10月20日，贵州省毕节市金沙县检察院将县环保局起诉到遵义仁怀市法院，理由是“环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业。”7日后，仁怀市法院决定立案受理。
1月1日，由民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，在新环保法实施第一天被福建省南平市中级人民法院立案受理。
1月6日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。
“官告官”的行政环境公益诉讼立案、新环保法实施当天的民事环境公益诉讼立案、《解释》出台……一个个利好消息，让人们对环境公益诉讼的开展有了更多的期待。“对环保社会力量参与环境保护的需要，现在是空前的明确和强烈，环境公益诉讼的案例也会快速的增长。”环保部政策研究中心主任夏光表示。
在中国政法大学民商经济法学院副教授胡静看来，《解释》将环保法的一些规定进行了细化，有利于破解环境公益诉讼中的“立案难”难题。
“新民诉法的第五十五条因为规定太过原则而无法操作，法院一直在等待司法解释的出台。规定更加细化的《解释》将会使法院在案件的受理、审理等环节都更为积极。”胡静对法治周末记者说。
检察院频现环境公益诉讼
“官告官”的行政环境公益诉讼，起因于去年的一起排污费的“缴纳难”。
位于贵州省西北部的金沙县，得益于独特的矿产资源优势，当地GDP也因此水涨船高，新建楼盘比比皆是。位于金沙县古韵广场的宏圆大厦就是其中之一，20多层的高楼已基本完工。
然而，大楼施工期间，夜间的噪音给周围居民带来了不小的痛苦，不少家里有小孩的居民都搬离此处。
头疼的不止是周围的居民。
“环保局两次向施工方佳乐公司发出缴纳噪音污染费的通知书，但由于楼盘卖不掉，他们一直拖欠缴纳噪音排污费。”金沙县环保局局长秦蓁头疼地说。
2014年9月，金沙县检察院审查环境执法相关材料过程中发现，佳乐公司修建宏圆大厦时，欠缴2013年3月至2014年10月期间的噪音排污费121520元，于是立即要求县环保局依法履职。10月13日，在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的噪音排污费。
“虽然已经缴纳排污费，但佳乐公司拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为依法应当受到处罚。”金沙县检察院检察长肖莉红认为，金沙县环保局未按规定对佳乐公司逾期缴纳排污费行为进行处罚，存在履职不到位。
去年10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。
仁怀市法院经审查后立案受理并向金沙县环保局依法送达了相关法律文书。
“过去都是我们将污染企业告上法庭，真没想到这次被检察院推上被告席。”秦蓁说，收到法院应诉通知书让他感到很意外。
从媒体报道中可以发现，检察院的身影开始频繁地出现在环境公益诉讼中。
2014年12月4日，江苏省高院环保法庭对江苏常隆农化有限公司等6家公司涉嫌污染环境的公益诉讼二审进行公开开庭审理。江苏省检察院副检察长邵建东出庭支持起诉。
今年1月1日，由民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，请求法院责令4被告依法承担相应民事责任，被福建省南平市中级人民法院立案受理。中国政法大学环境资源法研究和服务中心是该案的支持起诉单位，同时作为支持起诉单位的还有福建省南平市人民检察院。
肖莉红认为，只有在监督手段上下功夫，创新监督方式，才能使检察机关法律监督更加有所作为，行政公益诉讼就是促进依法行政的一条有效途径。
毕节市人民检察院民事行政检察处、生态环境保护检察处副处长郭布红表示，通过检察机关强有力的法律监督，增强行政机关依法行政的主动性和时效性，可以及时帮助挽回国有资金流失，切实维护社会公共利益不受非法侵犯，避免造成严重的损害后果。
多个难题或将破解
中国政法大学环境资源法研究和服务中心吴安心律师对法治周末记者表示，环境民事公益诉讼一直有着“两难一险”的困境：
一是原告开展环境民事公益诉讼项目资金保障难。环境民事公益诉讼周期长，原告如不能得到持续的项目资金支持，无法坚持完成诉讼。
二是损害评估鉴定费用高。原告在诉讼项目资金支持之外，另需损害评估鉴定专项资金支持。
三是判决得不到执行的风险。如被告无力赔偿申请破产清算。损害评估鉴定费用高昂只是制约公益诉讼发展的一个重要因素。
除此之外，“立案难”成为人们提起环境公益诉讼的难题时说的最多的一个词。
自2013年1月1日起施行的新民事诉讼法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
在专家看来，正是这一过于原则性的规定，使得环境公益诉讼在2013年陷入了“立案难”的泥淖。
作为环保部下属的环保组织，中华环保联合会在2013年一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。“法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。”中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇对法治周末记者说。
“环境公益诉讼遇到的困境，对全国而言都是统一的，首先遇到的瓶颈就是主体资格不明确。”江苏无锡市中级人民法院环保审判庭庭长赵卫民曾对法治周末记者表示。
最高法统计数据显示，2011年至2013年，全国法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足3万件。这个数字比起全国法院年立案1100多万件，确实比例很低。
对于立案难问题，最高法环境资源审判庭庭长郑学林表示，新的民诉法修改颁布实施之后，有些法院确实有一些环境公益民事诉讼案件没有受理。《解释》公布之前，环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式都不明确，下级法院确实有一个不好操作的问题。
“新的《解释》公布之后，解决了这些问题，我想这类案件会有一定数量的上升。”郑学林说。
款项管理是个难题
对于即将迎来春天的环境公益诉讼而言，胜诉后的环境修复资金和服务损失等款项如何使用，仍是一件头疼的事情。
《解释》第二十四条规定：人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。
“环境修复费用和服务功能损失等款项应专款专用，不能挪作他用。环境修复资金和服务损失等款项不能交给原告，原告也没有权利要求支付这笔资金，更不能是发了工资或者是奖金。”郑学林说。
去年7月3日，最高法院在发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《意见》)中提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。
《意见》规定：将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；尚未设立基金的地方，可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。
这一主张在当时曾经被寄予了很大的期望。“这一规定有利于规范公益诉讼中的资金管理。一方面，这样管理方式下的账目比较明晰。另一方面，可以保证资金的合理使用。”北京市延庆县人民法院环保法庭助理审判员李新亮法官对法治周末记者表示。
如何使用相关款项，《解释》并没有作出更为细致的规定。
“《解释》对于款项的用途作了规定，但关于谁来使用、如何使用等方面的规定仍然欠缺，公益诉讼的效果很容易因此而打了折扣。”胡静对记者说。
“款项归属、怎样使用、谁来监督、谁来评估等一系列问题，都需要在实践中探索。”马勇对法治周末记者表示。
郑学林表示，如何使用相关款项，现在各地法院也在探索，贵阳探索设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，法院判决的钱打到这个基金或者是专户里，并保证该笔资金专款专用。无锡市设立了财政专户，专门用于环境修复，原告起诉的诉讼费用如果交纳困难的话也可以从上述专户中支出。另外，法院对环境修复费用和服务功能损失等款项也不是一判了之，判决之后对这笔资金的使用有监督和跟踪的责任。
马勇对法治周末记者表示，当前关于款项的使用主要有两种类型：将判决的赔偿款打入当地的基金中，或者存入当地专门的财政专项账户。“但无论哪种情况，这些款项基本都‘趴在账上睡觉’。”马勇无奈地说道。
对于款项使用所带来的难题，学者与实务人士也提出了破解之道。
胡静认为，可以将这些款项交给基金公司保管，在每个案件中成立一个类似临时委员会的机构，将原告、NGO成员、法官、利害关系人等相关人员纳入其中，以此来管理和监督资金的使用。
“对于个案而言，没有必要成立专门的机构来管理。环境修复了，钱花完了，这种临时性机构就解散了。在款项使用方面，可以采取支付基金公司酬劳、通过招标方式来选取清污企业等方式。这样，既能避免出现人力与财政负担，又能实现资金使用的公正。”胡静对法治周末记者说。
马勇认为，设立环境公益诉讼专项基金的方向很好，但探索之路还很长，资金的设立、审批、监管、运行等都需要合理的设计，基础性的工作还需要进一步落实。
“款项来源于司法途径，不是财政收支的来源，放入到有预算的政府财政账户上并不合适。建议将款项放入基金会，通过设立相应的监督机制和评估机制，会更好地实现公益诉讼的目的。”马勇对法治周末记者表示。
