新规概要
《指导意见》分为四个部分，第一部分为“行为判定”，第二部分为“处罚裁量”，第三部分为“费用计算”，第四部分为“处罚通报”。下文将对该指导文件做简要总结。
第一部分“行为判定”对多数违法广告行为的构成进行了细化，第（一）条规定了绝对化用语的构成要件，明确规定“表示时空顺序的用语”、“国家机关依法评定的奖项或称号”等客观表述不构成绝对化用语。第（二）条参照最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第8条的规定对虚假广告进行了解释。第（三）至（八）条分别对广告代言人，广播电台等以新闻报道形式变相发布医疗广告，广播电台等以介绍健康、养生知识等形式变相发布医疗等广告与未经审查发布广告的竞合，医疗机构的广告发布行为，广告信息与非广告信息的区分，互联网广告发布者、经营者的审查义务等问题进行了细化解释。尤其值得注意的是，《指导意见》第（七）条规定，网络交易商品页面以照片形式直接展示商品的，一般不认定为广告发布行为。
第二部分“处罚裁量”对按照《行政处罚法》第27条等规定不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的情形进行了规定。最值得注意的是，《指导意见》第（十）条规定了情节轻微、及时纠正、没有造成危害后果的违法广告可不予处罚的六种情形：1、自有平台发布的情节轻微的绝对化用语；2、通过大众传播媒介发布的广告未标明“广告”字样，但能使消费者辨明其为广告的；3、广告引证内容合法有据，仅未在广告中标明出处的；4、广告中涉及专利产品或专利方法未标明专利号和专利种类，但取得合法有效专利证明的；5、医疗等广告的审查批准文号或许可证号已取得但未标注的；6、广告经营者、广告发布者违反《广告法》第34条规定，未按照国家有关规定建立、健全广告业务管理制度的，或者未对广告内容进行核对，但无同类违法行为受到行政处罚记录，且尚未发现其设计、制作、代理、发布的广告内容违法的。同时“处罚裁量”中规定，当事人因涉嫌违法广告接受行政调查过程中，无正当理由不到场接受询问，故意不提供应提供的证据材料，或提供虚假证明文件、作虚假陈述、篡改伪造证据材料的，应予以从重处罚。
第三部分“费用计算”对广告费用的计算作出了细化规定，第四部分“处罚通报”对工商部门向新闻出版广电等部门通报广播电台等主体广告违法行为作出了细化规定。
新规全文
浙江省工商行政管理局《关于广告监管执法有关问题的指导意见》
（浙工商综〔2018〕10号）
各市、县（市、区）市场监督管理局（工商行政管理局）：
为更好地贯彻落实《广告法》，进一步加强和规范全省工商（市场监管）系统广告监管执法工作，切实维护良好的广告市场秩序，根据《广告法》《行政处罚法》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《互联网广告管理暂行办法》等规定，现就我省广告监管执法工作的有关问题，提出以下指导意见。
一、行为判定
（一）通常所说的“绝对化用语”应规范表述为“《广告法》第九条第三项规定的禁止用语”。应注意根据广告所用词语及其与商品（服务）的指向关联度、广告内容、具体语境等综合判定。构成该规定禁止用语的，须同时具备以下条件：
一是广告中含有“国家级”“最高级”“最佳”，以及其他与上述词语词义相同的用语。
二是所使用的广告用语须指向所推销的商品或服务。
三是所使用的广告用语应具有损害同行竞争者利益的可能性。
以下客观表述，不属于《广告法》第九条第三项规定禁止的情形：表示时空顺序的用语，明示为自我比较的程度分级用语，特定行业领域由相关标准认定的分级或已被公众广泛接受的分级用语，国家机关依法评定的奖项或称号。
（二）应对照《广告法》第二十八条第二款规定情形，根据日常生活经验、消费者注意力、发生误解的事实和被宣传对象实际情况等因素综合判定虚假广告。注意把握以下三个方面：
一是广告所传递的信息会有实质性误导消费者的可能，并不要求必须有消费者被欺骗的事实发生。
二是虚假或引人误解的广告内容实质性影响消费者的消费意愿。
三是广告主无法证实广告内容，并对消费者的消费意愿造成实质性影响。
符合以上三个条件之一的，一般应认定为虚假广告。广告宣传的内容属于情感性诉求或以明显夸张方式进行宣传，且不足以造成消费者误解的，一般不认定为虚假广告。
（三）普通人在广告中显示身份且利用其形象为商品、服务作了推荐、证明的，一般应认定为广告代言人；仅在广告中扮演特定角色，不表达独立推荐证明意图的，一般不认定为是广告代言人。
知名人物的形象在广告中出现且能够被消费者识别，一般应认定为广告代言人。
（四）广播电台、电视台、报刊音像出版单位、互联网媒介发布的有关医疗机构的人物专访、专题报道等宣传内容，出现医疗机构的详细地址、电话、电子信箱、网址、二维码、微信号等联系方式的，一般应认定为以新闻报道形式变相发布医疗广告。
广播电台、电视台、报刊音像出版单位、互联网媒介在介绍健康、养生知识内容中，推荐特定医疗、药品、医疗器械、保健食品，并提供相应经营者联系方式的，一般应认定为以介绍健康、养生知识等形式变相发布医疗、药品、医疗器械、保健食品广告。
（五）广播电台、电视台、报刊音像出版单位、互联网媒介以介绍健康、养生知识等形式变相发布未经审查的医疗、药品、医疗器械、保健食品广告，同时构成变相发布上述广告行为和发布未经审查广告行为。对广告发布者按照数个违法行为竞合择重处罚，对广告主按照发布未经审查广告违法行为进行处罚。
广播电台、电视台、报刊音像出版单位、互联网媒介以新闻报道形式变相发布《广告法》第十五条、第二十二条、第三十七条规定禁止的商品广告的，构成违反上述法律规定行为。
（六）医疗机构在自设网站公布《医疗机构执业许可证》载明的主要事项及诊疗科目、诊疗时间和收费标准的，一般可视作执行《医疗机构管理条例》第十八条、第二十六条规定，不认为是广告发布行为。
（七）商品包装物、网络交易商品或服务页面等通常同时含有非广告信息与广告信息，凡有关法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供且进行客观展示的有关商品或服务的信息不属于广告信息。
商场（超市）等零售终端所销售商品的包装上存在违法广告，零售终端作为商品销售行为不属于广告发布行为。网络交易商品页面以照片形式直接展示商品的，一般不认定为广告发布行为。
（八）互联网广告发布者、经营者负责核对所发布前端广告内容的真实性、合法性；对链接内容具有合理审查义务，在核对前端广告内容时，应将链接内容作为证明前端广告内容真实性合法性的证明材料一并审查并予以保存。广告主对跳转链接内容的真实性、合法性负责。
链接内容修改时，广告主应就修改内容通知广告发布者、广告经营者，后者应再次核对，未履行核对义务的应承担相应法律责任；广告主未通知且后者非明知应知的，一般不承担相应的法律责任，但发现违法广告后应及时采取措施予以制止。
二、处罚裁量
（九）对违反《广告法》行为的处罚，应认真贯彻《行政处罚法》《广告法》，注意区分不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形，选择适当的处罚种类或处罚幅度给予合理处罚，体现过罚相当原则精神。各地可根据法律规定，按照《浙江省行政处罚裁量基准办法》《关于规范浙江省市场监督管理行政处罚裁量基准的实施意见》要求，参考本指导意见精神，结合本地实际，制定违反《广告法》行为处罚裁量基准。
（十）下列情节轻微、及时纠正、没有造成危害后果的违法行为，可根据《行政处罚法》第二十七条第二款规定，不予行政处罚，予以责令改正：
1.广告主在自有经营场所、自设网站或拥有合法使用权的互联网媒介发布（在第三方平台所提供网络页面发布的须没有平台首页链接，在其他互联网媒介发布的须没有付费搜索链接）违反《广告法》第九条第三项规定情形的广告，符合下列情形之一的：
① 违法内容文字不是广告主体内容，字号不突出的。
②招牌广告发布时间一般不超过10日，印刷品广告发布数量一般少于100份，互联网广告浏览量一般低于200次的。
③广告发布前后相同时段内商品销售额或服务营业额基本未增加的。
2.通过大众传播媒介发布的广告未标明“广告”字样，但能使消费者辨明其为广告的。
3.广告引证内容合法有据，仅未在广告中标明出处的。
4.广告中涉及专利产品或专利方法未标明专利号和专利种类，但取得合法有效专利证明的。
5.医疗、药品、医疗器械、保健食品、农药、兽药、房地产预售或者销售等广告的审查批准文号或许可证号已取得但未标注的。
6.广告经营者、广告发布者违反《广告法》第三十四条规定，但无同类违法行为受到行政处罚记录，且尚未发现其设计、制作、代理、发布的广告内容违法的。
上述行为被责令改正后，行为人再次实施类似违法行为的，应予以处罚。
（十一）行为人积极配合执法机关调查并及时改正的，可予以从轻处罚。
（十二）下列违法行为，应予以从重处罚：
1.广告内容涉及政治性问题，有损国家、民族尊严或国家利益的。
2.广告含有《广告法》第九条所列内容，造成较恶劣社会影响或其他严重违法后果的。
3.广告违法内容损害未成年人或残疾人身心健康，造成较恶劣社会影响的。
4.利用广告贬低其他生产经营者的商品或者服务，给竞争对手造成严重损失的。
5.广告内容虚假，造成严重后果的。
6.违反《广告法》第十五条第一款、第二十五条、第三十七条规定，造成严重后果的。
7.广告经营者、广告发布者未履行核对广告内容的法定义务，且广告内容违法，造成较恶劣社会影响或其他严重违法后果的。
8.当事人因涉嫌违法广告接受行政调查过程中，无正当理由不到场接受询问，故意不提供应提供的证据材料，或提供虚假证明文件、作虚假陈述、篡改伪造证据材料的。
9.其他依法应当予以从重处罚的情形。
三、费用计算
（十三）广告主的广告费用，以其承担的广告设计、制作、代理、发布、代言等费用总额计算。广告经营者的广告费用，以其为广告主实际提供的广告设计、制作、代理服务所收取费用的全部金额计算；为该广告附带提供其他服务的，应将服务费合并计算。广告发布者的广告费用以广告发布费用全部金额计算；为该广告附带提供其他服务的，应将服务费合并计算。
（十四）当事人故意不提供证明广告费用材料，或提供虚假的广告费用材料致使广告费用无法计算的，属于广告费用无法计算情形。广告主在自有或拥有合法使用权的互联网媒介上发布广告或自行设计、制作发布广告的，一般不产生广告费用，可认定为广告费用无法计算情形；当事人提供有效证明广告费用材料的，按实际计算。
（十五）广告费用明显偏低情形的认定，须以相同或类似广告为基础对比分析。当事人提供虚假材料，使广告费用明显低于其一贯刊例价和正常折扣比例的，可认定为广告费用明显偏低。当事人能举证证明其实际执行的广告费用标准，由于正常让利而低于刊例价的，不应认定为广告费用明显偏低。
四、处罚通报
（十六）广播电台、电视台、报刊音像出版单位发布违法广告受到处罚的，办案机构应以作出处罚决定机关的名义书面发函并附处罚决定书，通报当地新闻出版广电、宣传部门。可即时通报，或以月、季、半年为期限集中通报。
本意见仅供基层行政执法参考，不作为行政处罚的直接依据。
本意见于2018年3月15日起施行。
浙江省工商行政管理局
2018年2月5日
相似规范
此前，上海市工商局于2017年初发布了《关于违反<广告法>行政处罚裁量基准》，为上海地区广告合规实务的重要参考文件。
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