裁判要旨
行政处罚法第二十九条规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。参考刑事追究时效制度，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算，因此，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第二中级人民法院行政判决书
案号：（2016）京02行终1664号
当事人信息
上诉人（一审被告）山东省人力资源和社会保障厅，住所地山东省济南市历下区解放东路16号。
法定代表人韩金峰，厅长。
委托代理人李强，山东省劳动保障监察总队干部。
委托代理人王兆伟，山东省劳动保障监察总队干部。
被上诉人（一审原告）刘政，女，1978年7月23日出生，汉族，山东省潍坊市人，住山东省潍坊市高新区。
委托代理人孟祥瑞，北京宾瑞律师事务所律师。
一审被告中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里东街3号。
法定代表人尹蔚民，部长。
委托代理人王学琳，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。
诉讼记录
上诉人山东省人力资源和社会保障厅（以下简称山东人社厅）因刘政起诉山东人社厅劳动监察行为违法、中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）行政复议一案，不服北京市东城区人民法院所作（2016）京0101行初246号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人山东人社厅的委托代理人王兆伟、被上诉人刘政、一审被告人社部的委托代理人王学琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
山东人社厅于2015年4月23日对刘政作出鲁人社监告字[2015]第006号《劳动保障监察告知书》（以下简称第006号告知书），主要内容为：关于你投诉中国石油天然气股份有限公司（以下简称中国石油天然气公司）、中国石油天然气股份有限公司山东销售分公司（以下简称山东分公司）劳动保障监察案件，现对你的投诉请求告知如下：1、关于被投诉主体。经调查，你与山东分公司依法签订劳动合同。你投诉的中国石油天然气公司主体不适格。2、关于第1项投诉请求。2014年5月至7月克扣的工资，该事项已经潍坊市劳动人事争议调解仲裁委员会仲裁，你应依照劳动争议处理程序办理。2014年8月至10月拖欠的工资，该事项已经潍坊市劳动人事争议调解仲裁委员会仲裁，你应依照劳动争议处理程序办理。另查明，2014年11月，你未到单位上班，没有为单位提供正常劳动。3、关于第2项投诉请求。经调查，2006年4月至2006年7月、2014年3月，用人单位已为你足额缴纳社会保险费。2006年3月之前的社会保险费，已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，不再查处。你请求足额缴纳2006年8月至2014年2月、2014年4月社会保险费的请求，目前正依法处理。
刘政不服第006号告知书，向人社部申请行政复议，人社部依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年7月28日作出人社部复决字[2015]第26号行政复议决定书（以下简称第26号复议决定），维持了第006号告知书。
刘政向一审法院起诉称，其自2002年5月起在中国石油天然气公司工作至今，2012年12月24日，其与山东分公司签订无固定期限劳动合同。合同履行期间，山东分公司违反法律规定和劳动合同约定擅自变更其工作岗位，且存在无故克扣拖欠其工资报酬、不依法为其缴纳社会保险基金等违法情形，严重侵犯了其合法权益。其于2014年11月依法向山东人社厅劳动监察大队进行投诉，山东人社厅于2015年4月23日作出第006号告知书，其不服，依法向人社部申请行政复议，2015年7月28日，人社部作出第26号复议决定。其认为，一、山东人社厅存在怠于履行劳动保障监察法定职责的违法事实。山东人社厅严重违反《劳动保障监察条例》第17条关于办案时限的规定，存在不作为的事实。在投诉处理过程中，山东人社厅在明知用人单位持有相关证据的情况下，没有积极履行劳动监察职责，反而在调查过程中滥用职权，怠于履行其应承担的劳动保障监察职责。作出的第006号告知书形式、内容均不符合法律法规规定。二、中国石油天然气公司是适格的被投诉主体。山东分公司作为中国石油天然气公司的分公司不具有法人资格，其民事责任应由中国石油天然气公司承担。虽然其与山东分公司签订了劳动合同，但山东分公司不履行劳动合同的责任，中国石油天然气公司应当承担，该公司是适格的被投诉主体，山东人社厅作出的第006号告知书认定事实错误。三、人社部行政复议程序违法。在行政复议期间，其没有任何形式和方法得知案件的审理情况并提出自己的主张和辩解，无法行使自己的权利，人社部违反《行政复议法》的相关规定，程序违法，损害其的合法权益。综上，山东人社厅和人社部的行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求法院撤销第006号告知书和第26号复议决定，并责令山东人社厅对其投诉事项重新调查并作出处理决定。
山东人社厅辩称，1、针对刘政称我厅违反办案时限规定，存在不作为的事实的问题。根据《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。该案至2015年3月4日为60个工作日，至2015年4月16日为90个工作日。根据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十七条规定，劳动保障行政部门立案调查完成,应在15个工作日内作出行政处罚(行政处理或者责令改正)或者撤销立案决定;特殊情况,经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。因此，我厅于2015年4月21日对被投诉单位做出《劳动保障监察责令改正决定书》（鲁人社监令字[2015]第054号），要求山东分公司为刘政足额缴纳2006年8月至2014年2月、2014年4月的社会保险费。该决定书于4月23日送达。我厅于2015年4月23日对刘政作出第006号决定书并于当日邮寄送达，符合规定。2、针对刘政称我厅在调查过程中滥用职权，怠于履行其应承担的劳动保障监察职责的问题。根据《劳动保障监察条例》第十五条第一款第（二）项之规定，劳动保障行政部门有权在实施劳动保障监察过程中，就调查、检查事项询问有关人员。因此为查明案情，劳动保障行政部门有权就案件询问投诉人，要求其提供相关材料。3、针对刘政称我厅以《告知书》的形式通知刘政投诉处理情况不符合法律法规的规定的问题。我厅已于2015年4月21日按规定程序在规定时间内对单位做出《劳动保障监察责令改正决定书》并送达，对刘政所做出的第006号告知书是对刘政进行投诉情况的告知。4、针对刘政称中国石油天然气公司是适格被投诉主体的问题。根据《山东省劳动和社会保障监察条例》第八条，省劳动和社会保障行政部门负责对中央所属、省属用人单位及与之合资、合作企业和外省、部队驻鲁用人单位实施劳动和社会保障监察。因此，我厅只能对山东分公司进行劳动保障监察，不能对中国石油天然气公司进行劳动保障监察。且刘政与山东分公司签订劳动合同，与山东分公司存在劳动关系，我厅对山东分公司进行查处并无不当。综上，我厅作出的第006号告知书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。请求驳回刘政的诉讼请求。
人社部辩称，2015年7月1日，我部法制工作机构收到刘政提交的行政复议申请书。同日，我部作出了受理决定并依法送达。之后，我部收到退回的受理通知信件。2015年7月28日，我部依法作出行政复议决定并依法予以送达。由于复议通知信件被退回，根据刘政律师提供的信息，我们于2015年12月28日进行了重新送达。综上，我部根据《行政复议法》的规定，依法受理刘政行政复议申请，并依照法定期限作出了行政复议决定。我部作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿，法律依据正确，请求驳回刘政的诉讼请求。
2016年9月2日，一审法院作出（2016）京0101行初246号行政判决认为，山东人社厅具有对省属用人单位是否存在违反法律、法规的行为实施劳动保障监察的职责。
关于本案适格被投诉主体的问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国劳动合同法》的规定，用人单位是指与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同的中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第四条规定，劳动合同法规定的用人单位设立的分支机构，依法取得营业执照或者登记证书的，可以作为用人单位与劳动者订立劳动合同。根据《劳动保障监察条例》的规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作，对用人单位进行劳动保障监察。任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。本案中，刘政系与山东分公司签订劳动合同并建立劳动关系，且山东分公司系依法取得营业执照的用人单位，故该公司是本案适格的被投诉主体。刘政未与中国石油天然气公司建立劳动关系，且中国石油天然气公司不在山东人社厅的辖区范围内，依法不属于山东人社厅劳动保障监察的对象，山东人社厅在第006号告知书第一项答复中称该公司并非适格的被投诉主体，该项答复认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。
关于刘政要求被投诉人支付其工资的问题，一审法院认为，《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定，对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。本案中，刘政要求被投诉人支付其2014年5月至7月克扣的工资以及2014年8月至10月拖欠的工资的投诉事项，已经潍坊市劳动人事争议调解仲裁委员会仲裁裁决解决，且仲裁裁决认定刘政未到单位上班的时间。山东人社厅根据以上情况并结合上述规定，在第006号告知书第二项答复中告知刘政其要求支付2014年5月至10月工资的投诉事项，已经劳动人事争议仲裁委员会仲裁，其应当依照劳动争议处理程序办理，且2014年11月其未到单位上班的事实。该项答复认定事实证据充分，适用法律正确，并无不当。
关于刘政要求被投诉人为其足额缴纳社会保险费的问题，山东人社厅结合刘政提交的银行代发工资对账单及用人单位山东分公司提供的为刘政发放工资情况，认定用人单位山东分公司为刘政足额缴纳及未足额缴纳的时间段，并针对未足额缴纳的部分向山东分公司作出了责令改正决定书。但是，对于违法行为追究时效的认定问题，《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。本案中，缴纳社会保险应由用人单位按月缴纳，山东人社厅认定用人单位在2006年3月之前的社会保险缴费问题已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，但又对用人单位于2006年8月至2014年2月期间未足额缴纳社会保险缴费的行为认定为属于连续或者继续状态的违法行为并予以责改查处，存在对同一种违法行为属于即时发生的情况还是属于存在连续、继续状态的情况认定不一致的问题，进而导致适用法律、法规标准不一，构成适用法律、法规错误。对于该项答复，法院应予撤销。山东人社厅应就刘政投诉的足额缴纳社会保险费的问题重新作出认定和处理。
关于本案的执法程序,一审法院认为，《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条规定，对符合立案条件的投诉,劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理,并于受理之日立案查处；第三十七条规定，劳动保障行政部门立案调查完成,应在15个工作日内作出行政处罚(行政处理或者责令改正)或者撤销立案决定;特殊情况,经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。本案中，山东人社厅于2014年11月27日收到刘政的投诉书，于2014年12月4日立案，并于2015年2月26日经部门负责人批准办理延期，经延期后，调查工作依法应于2015年4月16日届满。立案调查工作完成后，山东人社厅于2015年4月21日对用人单位山东分公司作出责令改正决定书，并于4月23日向刘政告知该案处理结果，以上程序均符合法规、规章的规定，程序合法。
综上，山东人社厅作出的第006号告知书中第一、二项答复证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，第三项答复中关于违法行为追究时效的认定构成适用法律、法规错误，法院应撤销该项答复，山东省人社厅应就刘政投诉的足额缴纳社会保险费的问题重新作出认定和处理。刘政要求全部撤销第006号告知书并责令山东人社厅就其全部投诉事项重新调查并作出处理决定的诉讼请求，法院不予支持。人社部虽依法履行了行政复议程序，但因山东人社厅作出的第006号告知书第三项答复存在适用法律、法规错误的情形，法院应撤销该项答复，故人社部所作的维持该告知书的第26号复议决定，法院依法一并撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决撤销山东人社厅作出的第006号告知书，撤销人社部的第26号复议决定，判决山东人社厅于该判决生效之日起60个工作日内针对刘政的第二项投诉请求重新调查并作出处理决定，驳回刘政的其他诉讼请求。
山东人社厅不服一审判决，上诉认为，2006年4月至2007年7月，用人单位足额缴纳了社会保险费，所以该期间，刘政投诉的用人单位的违法行为不存在。刘政2002年5月至2006年3月期间的社会保险费诉求，距离刘政投诉日期2014年11月27日，已经超过劳动保障监察受理案件的2年时效。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在二年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。根据国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函规定，《行政处罚法》第二十九条规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。本案中，用人单位基于未足额缴纳社会保险费的违法故意，连续实施数个独立的违法行为，触犯了应该按月足额缴纳社会保险费的一个法律规定。因此，用人单位每个月没有为职工足额缴纳社会保险费的行为，应当认定为连续违法行为。具体到本案中，2006年4月至7月期间，用人单位的连续违法行为中断，之前的诉求距刘政的投诉日期已经超过2年时效。请求法院撤销一审判决中的第一、三项内容，维持山东人社厅的第006号告知书。
刘政称同意一审判决，请求予以维持。
人社部请求撤销一审判决的第二项，理由同意山东人社厅的意见，但未提起上诉。
一审诉讼过程中，山东人社厅在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1、投诉书及有关材料，证明山东人社厅收到刘政投诉的时间及内容；
2、投诉登记表，证明山东人社厅收到投诉的时间；
3、立案审批表，证明山东人社厅收到刘政的投诉材料后，于2014年12月4日立案；
4、《劳动保障监察调查询问通知书》及送达回执，证明山东人社厅开展调查的时间；
5、被调查单位营业执照、委托书，证明被调查人身份合法；
6、2015年1月14日劳动保障监察询问笔录，证明调查的时间及内容；
7、被投诉单位提供的资料，证明刘政提起仲裁的事项与投诉事项存在重复以及被投诉单位保存财务凭证的现状；
8、案件处理延期申请表，证明案件履行了延期审批手续；
9、2015年4月7日劳动保障监察询问笔录；
10、被投诉单位提供的刘政的工资凭证。
证据9、10证明山东人社厅对刘政的工资进行核实的情况；
11、鲁人社监令字[2015]第054号《劳动保障监察责令改正决定书》及送达回执，证明山东人社厅于法定期限内针对被投诉单位的违法行为作出处理；
12、第006号告知书及送达回执，证明山东人社厅针对刘政的投诉事项对刘政进行了相应告知；
13、情况说明及邮寄回单，证明被投诉单位执行山东人社厅所作出的责令改正决定的情况。
一审诉讼过程中，人社部在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1、行政复议申请书，证明刘政的行政复议请求事项；
2、行政复议受理通知书及送达回执，证明人社部依法作出了受理决定；
3、XC06852531511挂号信信封复印件及挂号信交寄清单，证明山东人社厅将行政复议受理通知进行了依法送达；
4、第26号复议决定，证明人社部依法作出了行政复议决定；
5、XC04565146511挂号信信封复印件及挂号信交寄清单，证明人社部把复议决定进行了送达。
一审诉讼过程中，刘政在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1、人社部挂号信邮寄信封复印件；
2、EMS快递单复印件。
证据1、2证明刘政收到复议决定的时间和起诉时间，刘政的起诉符合法定期限；
3、第006号告知书，证明被诉行政行为；
4、第26号复议决定，证明被诉复议决定。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：刘政提供的证据1、2客观真实，符合证据形式要求，与本案具有关联性，法院予以采信；证据3、4系本案被诉行政行为和复议决定，不能作为证据使用。山东人社厅提交的证据12中的第006号告知书系本案被诉行为，不能作为证据使用；其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采信。人社部提交的证据3和5不能证明人社部进行了有效送达，法院对该两份证据的证明目的不予采纳；证据4是被诉复议决定，不能作为证据使用；其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采信。
一审法院已将当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认为，一审法院对山东人社厅、人社部、刘政提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，认证意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明，2014年11月21日，刘政向山东人社厅递交了投诉书，以中国石油天然气公司和山东分公司为被投诉人，请求：1、责令被投诉人依法支付克扣投诉人刘政2014年5月至7月的工资（约为12000元），支付拖欠投诉人2014年8月至今的工资（计算至2014年11月份拖欠的工资约为28000元）。2、责令被投诉人为投诉人刘政足额缴纳2002年5月至2014年4月的社会保险费（依法补缴2002年5月至2014年4月漏缴、少缴的社保费，2014年4月份以后社会保险费待被投诉人向投诉人足额发放工资后继续主张）。刘政随投诉书附具了刘政身份证复印件、银行代发工资对账单、劳动合同等相关材料。山东人社厅于2014年11月27日收到后将该投诉书交由山东省劳动保障监察总队（以下简称山东监察总队）经办。山东监察总队于2014年12月4日立案，并于12月25日向山东分公司发送《劳动保障监察调查询问通知书》，要求该单位持有关证据材料接受调查询问。2015年1月14日，山东监察总队对山东分公司的委托代理人制作了调查询问笔录，询问了该单位2014年5月至2014年11月为刘政支付工资的情况以及2002年5月至2014年4月为刘政支付工资及缴纳社会保险费的情况，并查阅了山东分公司提交的仲裁裁决相关材料。山东分公司于2015年1月26日向山东人社厅提交《情况说明》称该公司因客观原因，无法提交2002年5月至2014年9月刘政薪酬财务凭证。2015年2月26日，山东监察总队对该案件办理了延期。2015年4月7日，山东监察总队对山东分公司的委托代理人再次制作了调查询问笔录，山东分公司向山东监察总队提交了该公司2002年5月至2014年7月为刘政发放工资的情况。经调查，山东人社厅认定山东分公司2006年8月至2014年2月、2014年4月没有为刘政足额缴纳社会保险费，于2015年4月21日作出鲁人社监令字[2015]第054号《劳动保障监察责令改正决定书》，责令山东分公司于收到决定书之日起30日内为刘政足额缴纳上述期间的社会保险费，该决定书已向山东分公司送达。后山东人社厅于2015年4月23日对刘政作出第006号告知书，并于同日邮寄送达给刘政。刘政不服，于2015年6月20日向人社部申请行政复议，人社部行政复议法制机构于同年7月1日收到该申请后于当日受理。人社部于2015年7月28日作出第26号复议决定，维持了第006号告知书。刘政收到复议决定后仍不服，于法定期限内向一审法院提起行政诉讼。
另查，潍坊市劳动人事争议调解仲裁委员会于2015年1月28日作出潍劳人仲案字[2014]第167号《仲裁裁决书》，认定2014年7月29日刘政被用人单位免去片区经理助理职务后，其未再到单位上班，并驳回了刘政要求用人单位补发2014年8月至10月工资及赔偿金的请求。同时，因用人单位山东分公司系法人分支机构，不具有独立承担民事责任的能力，故裁决设立该分支机构的中国石油天然气公司补发刘政2014年5月至7月的工资差额4350元。该裁决现已生效。
裁判分析过程
本院认为，国务院《劳动保障监察条例》第三条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。《山东省劳动和社会保障监察条例》第八条规定，省劳动和社会保障行政部门负责对中央所属、省属用人单位及与之合资、合作企业和外省、部队驻鲁用人单位实施劳动和社会保障监察。根据该规定，山东人社厅具有对省属用人单位是否存在违反法律、法规的行为实施劳动保障监察的职责。
关于本案适格被投诉主体的问题，刘政系与山东分公司签订劳动合同并建立劳动关系，且山东分公司系依法取得营业执照的用人单位，故该公司是本案适格的被投诉主体。刘政未与中国石油天然气公司建立劳动关系，且中国石油天然气公司不在山东人社厅的辖区范围内，依法不属于山东人社厅劳动保障监察的对象，山东人社厅在第006号告知书第一项答复中称该公司并非适格的被投诉主体，该项答复认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。
关于刘政要求被投诉人支付其工资的问题，因相关事项已经潍坊市劳动人事争议调解仲裁委员会仲裁裁决解决，且仲裁裁决认定刘政未到单位上班的时间。山东人社厅根据以上情况并结合上述规定，在第006号告知书第二项答复中告知刘政其要求支付2014年5月至10月工资的投诉事项，已经劳动人事争议仲裁委员会仲裁，其应当依照劳动争议处理程序办理，且2014年11月其未到单位上班的事实。该项答复认定事实证据充分，适用法律正确，并无不当。
关于刘政要求被投诉人为其足额缴纳社会保险费的问题，山东人社厅在第006号告知书中认定用人单位在2006年3月之前的社会保险缴费问题已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，仅对用人单位于2006年8月至2014年2月期间未足额缴纳社会保险缴费的行为认定为属于连续或者继续状态的违法行为并予以责改查处，本院对此种处理方式并不赞同。本院认为，对于行政违法行为的追究时效，《行政处罚法》第二十九条作出了规定，即“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《劳动保障监察条例》第二十条亦遵循了上述法律规定。本院认为，所谓“连续状态”，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。但现行的行政法律、法规并未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定行政违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。对于上述问题，本院认为，建立行政违法行为追究时效制度的价值标准，在于寻求提高行政效率与维持社会稳定之间的平衡，通过给予违法者自我纠错的时间（经过法定的时间，不再实施违法行为，即不再追究），敦促行政机关及时履行行政执法权，防止权利和权力的“沉睡”。因此，假设处于“连续状态”的违法行为中的数个独立的违法行为间隔时间过短，表明违法者并无“自我纠错”的主观故意，但却客观上归避了行政处罚的追诉时效，既不利于实现追究时效制度的价值目标，又有纵容违法行为之嫌。因此，在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。那么，行政机关在对违法行为是否处于连续状态进行认定的过程中，应当如何把握独立的违法行为之间的时间间隔的长短？本院认为，《中华人民共和国刑法》第八十九条规定，“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。”虽然上述刑事追责的法条不适用于行政追责领域，但刑事追究时效制度的立法思路可以为行政审判中对违法行为连续状态的认定提供有益的思考路径，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。结合《行政处罚法》第二十九条规定的2年追究时效，本院认为，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。本案中，山东分公司基于未足额缴纳社会保险费的违法故意，在2002年5月至2014年4月间，实施数个独立的违法行为，触犯了应该按月足额缴纳社会保险费的一个法律规定。虽然山东分公司曾于2006年4月至7月期间为刘政缴纳社会保险费，但山东分公司在2002年5月至2006年3月连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为后，未经过2年的追究时效，在违法行为中断3个月后，于2006年7月开始，再次连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为，中断前和中断后的违法行为应认定为处于连续状态。又因山东分公司的违法行为终了日至刘政投诉，并未超过《行政处罚法》第二十九条和《劳动保障监察条例》第二十条规定的2年追究时效，因此，山东人社厅应当对山东分公司自2002年5月至2014年4月的违法行为一并追究法律责任。综上，山东人社厅因山东分公司在2006年4月至7月期间为刘政缴纳了社会保险费，数个独立的违法行为之间有3个月间隔，即认为违法行为不再“连续”，属适用法律、法规错误，相应答复依法应予撤销。一审判决撤销山东人社厅关于刘政投诉的足额缴纳社会保险费的问题的答复并责令山东人社厅重新作出认定和处理，本院不持异议。
本院另应指出的是，劳动保障监察机关在行政执法过程中，对于法律适用存在争议的问题，在不违反法律、法规和规章的明确规定，又不侵害其他人合法权益的情况下，可以考虑作出更有利于劳动者的处理意见。
经审查，本案中，山东人社厅作出第006号告知书的程序并无不当。
综上，山东人社厅作出的第006号告知书中第一、二项答复证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，第三项答复中关于违法行为追究时效的认定构成适用法律、法规错误，应当予以撤销，山东人社厅应就刘政投诉的足额缴纳社会保险费的问题重新作出认定和处理。人社部所作的维持该告知书的第26号复议决定，应当一并撤销。一审法院作出的（2016）京0101行初246号行政判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。山东人社厅的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由山东省人力资源和社会保障厅、中华人民共和国人力资源和社会保障部共同负担（于本判决生效后七日内交纳）。
二审案件受理费50元，由山东省人力资源和社会保障厅负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 琪
审 判 员 刘彩霞
审 判 员 刘天毅
二○一七年十月三十一日
书 记 员 高 欢
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