“建设用地使用权两年不开发无偿收回”制度，这个制度真的合法吗？合理吗？
文 | 杨仕通
来源 | 杨仕通的法律博客
最近在看民法方面的书籍，看到农村集体土地承包经营权的时候，忽然想到国家向来有一条政策，就是“建设用地使用权两年不开发无偿收回”制度，这个制度真的合法吗？合理吗？
心中产生了质疑。
于是乎，上网百度了一下，果然有同样的质疑。先来看看国家关于建设用地使用权收回的规定。
《城市房地产管理法》第26条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”
《基本农田保护条例》第十八条规定“连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”
《土地管理法》第三十七条规定“连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”
根据以上规定，用地单位在取得建设用地使用权后，联系两年未动工的，由县级以上人民政府无偿收回。
那么，这样的规定真的合理合法吗？
首先，如果连续两年未动工的，双方解除国有土地使用权转让合法，建设用地使用权人返还土地，土地出让部门返还土地出让金者，则可以视为该建设用地使用权转让合同是一个附解除条件的转让合同，这点应该是没有任何问题的。但是，如果是连续两年未动工的，由县级以上人民政府无偿收回，则有值得探讨的地方。因为这里的措辞是“收回”，且是“无偿”，应该不能算是一种民事行为，而更像是一种行政行为。因为在民事上，根据《合同法》的规定，能够“收回”的前提只能是“解除合同”或者“合同无效”，合同解除或者无效之后的返还财产，恢复原状，赔偿损失，承担违约责任，但是并不能使用“无偿收回”这样的字眼。
那么，如果“无偿收回”属于行政行为，该行政行为是否合理？
就本人看来。首先，根据《物权法》的规定，物权法定，而建设用地使用权属于物权的一种，当事人通过招拍挂后向政府缴纳土地出让金的方式取得建设用地使用权，而建设用地使用权是物权。既然是物权，就应该完整的享有占有、使用、收益、处分的权利。该权利由物权法规定，是完整的权利，不受合同或者其他法律限制。国家在将土地出让后就失去了土地的占有、使用、收益的权力，不能再对受让人占有、使用、收益的权力进行限制。也就是说，在合同约定的建设用地使用权期限内，国家不能随意的干涉，以“两年未开发”而收回，否则即构成对物权的干涉。当然，因公共利益等的征收等可以收回该建设用地使用权除外，该规定也被物权法采纳，并且需要进行一定的补偿。
而如果仅仅因为两年未开发就无偿收回他人的国有土地使用权，显然是对他人物权“占有”的限制，不被物权法所认可。该规定是独立于物权法之外设立的“物权限制”，跟物权法定相违背。因为在他人根据物权法合法取得物权后，却非因物权法规定的情形被“剥夺”物权，那是很可怕的。相当于部分“架空”了物权。
举个简单的例子，该制度类似于国家把盐卖给你了，同时规定，你必须要在两年内把盐吃完，否则国家就要把盐无偿收回来了是一样的。我买了盐，就享有对盐的物权，占有使用收益处分的权利，我想干嘛干嘛，国家不能过多的干涉。国家在将盐卖给顾客后，就失去了对盐的占有、使用权，而不能进行干涉。
当然，这里可能涉及一个问题，就是“公共利益”的问题。也就是说，如果“国有土地建设使用权两年未开发”涉及公共利益的话，国家有可能可以收回。但是，两年未开发真的涉及社会公共利益吗？涉及什么样的公共利益？在物权法及有关法律法规未明确规定的情况下，不能无限扩大公共利益的范围，从而触犯他人权利。
那么，如果是合同约定呢？也即“国家与国有土地使用权人在出让合同中约定了两年未开发无偿收回条款”，则国家可以利用该条款收回吗？个人认为也是不行的，因为约定不能大于法定，物权的完整性是物权法赋予的，不能通过契约进行创设和限制，创设新的物权或者限制物权。
所以，本人认为现行有关“两年未开发国家无偿收回”的规定是否合理还有值得探讨的地方，因为这样有可能违反“物权法定原则”，属于行政权对私权的干涉。
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