罗云 原创 星罗云布 2018-04-03 12:47
摘自《安全生产理论100则》
主编 罗云；副主编 赵一归 许铭
煤炭工业出版社
科学的应急管理理论
系统的应急管理战略
实用的应急管理机制
国家组建中华人民共和国应急管理部正当时-
随着国家层面机构改制的推进，各级政府也必然面临安全监管和应急管理机构的调整和整合，甚或行业、企业的安全生产管理组织体制和运行机制都会受到影响。在此过程，最重要挑战就是如何定位和协调“安全监管与应急管理”的关系。具体，需要认真思考、科学回应、合理处理如下十大命题和关系：
1.市场管理（强调事中、事后）与公共管理（强调事前、事中）；
2.应急管理（着重事中）与安全管理（着重事前）；
3.风险管理（防灾）与应急管理（减灾）；
4.安全应急管理（主体）与安全应急监管（客体）；
5.大安全（生产安全、消防安全、防灾安全、公共安全等）与大应急（生产事故、火灾事故、地质灾害、气象灾害等）；
6.事前监管（行政认可、过程监管等）与事中管理（预备与响应等）；
7.事故预防（突出本质预防）与事故应急（突出应对预备）；
8.生产事故（来自于技术的风险）与自然灾害（来自于自然的风险）；
9.消防安全（单灾种、多根源）与生产安全（多灾种、单根源）；
10. 预防（安全的关键）与预备（应急的关键）。
应急管理部的成立为中国综合安全应急管理模式的创新提供了新机遇和新动力。如何不忘“安全与应急”之初心，应对新时代机构改革的新挑战，保卫和保持我国安全生产与公共安全形势持续好转的势头，
我们提出基于安全应急理论和规律的改革思维与机制构建方法路线。
本文摘引《安全生产理论100则》一书中有关“应急管理理论”的内容，以为各级政府应急管理部门的构建与职能设计提供参考。
一、安全与应急管理原理
事故超前防控原理也称为事故预防控制链原理，是揭示事故要素演变规律，建立事故预防控制体系的基本原理。
事故演化的形式逻辑遵循源头→过程→后果三个阶段。
一是源头，是事故的上游，涉及危险因素、危险源的预控；
二是过程，是事故的中游，涉及对事故隐患、危机状态、发生事件等响应处置；
三是后果，是事故下游，涉及人员伤亡、经济损失、社会损害方面的减轻及最小化。
掌握事故控制链规律，对于预防事故，应对事故，最终实现安全保障最大化，事故损失最小化具有理论和实践的意义。
事故演化机理如下：
事故灾害控制链模型
通过事故的演化机理，明确了事故预防控制的规律，给出了安全生产保障的对策方向。
社会和企业要做好事故的超前防控和应急预备，可从这五个环节入手：
①辨识和预控好危险危害因素和危险源；
②预备好应急需要的预案、装备、器材、物质等能力；
③过程治理和查治各类事故隐患；
④监控和管理好危机（机会因素）和风险；
⑤及时响应和应对处置好初始事件及事故；
在上述预防、预备、管治、响应、处置五个对策的基础上，及时有效地事故应对，达到“安全管理与应急管理”的双重保障。
最终实现事故的全面防范和应对，保障公共安全和安全生产。
1) 安全风险预控：政府层面-行政许可、评价认证、执法监督、过程监管等；企业面层-主体责任，全面、系统、科学的安全风险管控，做好危险源、危险危害因素辨识，评价分级管控，实现源头的本质安全、功能安全、过程管理、超前防范。
2) 事故隐患查治：政府层面-立法规范、标准认定、监办整治等于；企业层面-隐患认定、报告查治、整改落实。基于两类隐患：
预防类隐患：人员素质、管理制度、教育培训、技术装备、安全监测监控等隐患；
应急类隐患：应急预案、应急装备、应急物质、培训演练、应急管理等隐患。
3) 应急资源预备：物质储备、器材装备、信息平台、数据资源、专家储备等，预备好应急所需的资源和条件。
4) 应急能力建设：预案建设、教育培训、应急演练、应急绩效管理，应急能力持续提升。
事故预防的“三P”对策理论是基于时间逻辑或层次逻辑，将事故预防或安全保障的对策措施规律、全面的提炼归纳的一套事故预防方法论。
在安全生产保障体系中，首先首要的是实施超前预防的策略，所谓“预防为主”、“事前对策”。其次，由于安全的相对性特性，以及事故的随机性特点，绝对不发生事故在客观现实中是不可能的。因此，安全保障的措施体系中，必须要有针对事故发生应急对策，所谓“事中对策”，以实现控制、减少事故造成的生命财产损失和生产的影响。同时，事故发生后的处置、保障、处理等“事后对策”也是必要和重要的措施。
因此，从事故预防的全过程、全生命周期的角度，安全生产基于时间或层次的逻辑，需要实施“三P”事故防范及应对的策略。即：先其未然－事前预防策略，发而止之－事中应急策略，行而责之－事后惩戒策略。
“三P”是事故的全过程防范体系，也是纵向的安全保障体系，是安全生产工作的时间逻辑和层次逻辑规律。一般简称为“事前”、“事中”和“事后”，“事前”是上策、“事中”是中策，“事后”是下策。
事前预防-Prevention：在安全保障体系中预防有两层含义：
①事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全；
②在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，来达到降低或减缓事故的影响或后果严重程度，如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙，以及开展公众教育等。从长远观点看，低成本、高效率的预防措施，是减少事故损失的关键。
事中应急-Pacification：事中应急策略包括三方面的内容：
①应急准备：针对可能发生的事故，为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备；
②应急响应：在事故发生后立即采取的应急与救援行动。应急响应可划分为两个阶段，即初级响应和扩大应急。初级响应是在事故初期，企业应用自己的救援力量，使事故得到有效控制。但如果事故的规模和性质超出本单位的应急能力，则应请求增援和扩大应急救援活动的强度，以便最终控制事故；
③应急恢复：在事故发生后立即进行，它首先使事故影响区域恢复到相对安全的基本状态，然后逐步恢复到正常状态。其中，恢复分为短期恢复和长期恢复。
应急准备、应急响应、应急恢复是应急管理过程中一个极其关键的过程。
事后惩戒-Precept：基于事故教训的安全策略，即所谓“亡羊补牢”、“事后改进”的战略。通过分析事故致因，制定改进措施，实施整改，坚持“四不放过”的原则，做到同类事故不再发生。
1) 事前预防策略
事故预防一方面是应用工程技术手段实现“物本”-物的本质安全，二是强化法制监管，三是推进科学管理，四是推进安全文化建设。
在上述系统的战略对策中，针对现代安全管理对策，要实行预防为主、超前管理、关口前移的战略，做到了“七个强化”：
2) 事中应急策略：
事中应急策略三过程的主要任务内容如下：
事中应急策略三过程的主要目标如下：
3) 事后惩戒策略：全面的事故调查取证；科学的原因分析；合理的责任追究；充分的改进措施；有效的整改完善；深刻的教训吸取等策略。事后的策略如下：
二、应急管理战略理论
应急战略思维是指立足于战略高度，从战略管理的需要出发，观察事故应急命题、分析事故应急规律和解决事故应急响应的思想、心理活动形式。
应急系统思想，可以界定为基于系统理论、系统科学和系统工程的理论与方法，思考事故应急管理、解决事故应急问题的高级心理活动形式。
事故应急“战略-系统”方法是以战略-战略管理、系统-系统科学和系统工程概念框架和理论模型为基础。
基于对事故应急战略思维的使命感、全局性、竞争性和规划性四个维度，以及系统思想的整体性、关联性、结构化和动态化四个维度的思维方式和分析方法，事故应急“战略-系统”模式首先要确立安全应急系统五项基本原则。
从战略的角度，公共安全重大事故应急体系是我国公共安全体系的重要组成。其使命是通过在公共安全的各领域中良性有序的公共安全事故应急体系，可以最大限度的预控事故风险和遏制伤亡损失的科学战略。公共安全应急体系构建既是国家对公共安全的宏观管理方法，也是社会系统各方主体及其人、物、环等要素一切行为活动和运行状态的科学战略与战术，既需要综合公共安全广泛性，也需要注重应急能力的关键性。因此，对于具有战略属性的公共安全事故应急体系规划及其落实方法更是应急管理的核心，也是公共安全重大事故应急的重要内涵。
以战略思维、系统思想、科学原理、法律规范、历史经验为基础，应用国际公认的战略理论和系统科学建模原理，可以设计出事故应急的“战略-系统”综合模型。
通过构建“战略-系统”模型，建立战略思维、应用系统思想、完善公共安全事故应急体系、强化体系运行功效，从而提升应急体系的管理质量，全面提高社会或企业的事故应急能力。
事故应急“战略-系统”模型的内容包括：
方针：一项方针-常备不懈、及时有效、科学应对；
使命：三大使命-生命第一、健康至上、环保优先；
体系：六个维度-领导与执行、规划与策略、运行与系统、资源与技术、结构与流程、文化与学习。
公共安全事故应急“战略-系统”模型
基于事故应急“战略-系统”模型，可设计出公共安全事故应急建设体系。即基于六大战略维度，提出六大应急能力建设目标，20个应急体系建设内容。如下表：
“一案”指国家突发公共事件应急预案体系，“三制”分别为应急管理体制、应急运行机制、应急管理法制。这四个维度共同组成了国家应急管理体系。
“一案三制”是基于四个维度的一个综合体系：体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们具有各自不同的内涵特征和功能定位，是应急管理体系不可分割的核心要素。在现阶段我国应急管理体系建设遵循体制优先的基本思路在理顺应急管
理体制的基础上完善相关工作流程和制度规范。
“一案三制”作为应急管理体系的四个子系统，共同作用于应急管理的各个层面。
应急管理“一案三制”模型
应急或危机管理4R模型理论是指危机管理由以下四个阶段组成：
①减少/预防（Reduction）；
②预备/预案（Readiness）；
③反应/响应（Response）；
④恢复/重建（Recovery）。
危机管理4R模型是一种基于过程关键环节的循环管理模式，四个阶段之间具有紧密的逻辑关系。首先，减少是危机管理与防范应对的基本策略；其次，在最大限度减少后的残余危机则需要对其应急工作开展相应准备；再次，当危机发生时进行科学、及时、有效的反应与处置，将损失程度尽可能控制到最小；最后，当危机事件结束后需开展相应的恢复措施从而修复或消除危机来带的损害。
应急或危机4R模型理论由美国危机管理专家罗伯特·希斯（Robrt Heath）在《危机管理》一书中率先提出。其内涵和详解如下图所示：
危险管理4R模型
政府、社会和企业管理者需要主动将危机工作任务按4R模式划分为四类，按下图所示构建和设计工作任务：
根据事故或危机的变化发展周期，突发事件应急管理的生命周期可以分为以下几个过程阶段：
①危机预警及准备阶段；
②识别危机阶段；
③隔离危机阶段；
④管理危机阶段；
⑤善后处理阶段。
应急生命周期理论是从突发事件的事前、事中、事后的时间范畴进行针对性的阶段划分方式。
精义
应急管理各阶段的主要任务：
应急管理生命周期理论模型
应急管理各阶段的主要目的是：
根据事故应急生命周期理论，组织或单位的应该做好如下三个阶段的工作：
①事前预防、预备；
②事中响应、应对；
③事后处置、总结。
事故应急能力是指组织、企业或个体预防和应对突发事件的能力。
事故应急能力不仅包括政府、企业、社会组织各自的应急管理、应急响应、应急处置能力，还包括家庭和个人预防和应对突发事件的能力。
根据国情和借鉴国内外经验，事故应急能力主要包括：
①应急认知能力：主要包括应急意识、应急知识、危险及其发生可能性、危险中人财物的易损性程度等的辨识能力等；
②信息处理能力：包括事故信息报告，以及应急响应需要的制度、标准、技术、资源、专家、设施、社区、人员等相关信息；
③监测预警能力：是对可能发生或正在发生的突发事件进行处理时所具备的应对能力，包括编制应急预案、建立监测预警制度，进行隐患排查和监测、配置相应的设施和工具；
④应急处置能力：这是应对突发事件的核心能力，包括应急快速反应，应急决策，应急指挥、控制、协调，应急队伍的实战技能等；
⑤应急保障能力：主要包括应急设施建设、应急装备工具储备、应急物资储备、资金支持、避难场所设置等；
⑥公众反应能力：主要包括居民个人的对灾害的防御能力和自救、互救技能，居民家庭应急准备情况等；
⑦社会疏导能力：指突发事件将要发生或发生过程中组织相关区域群众有序转移到避难场所或其他安全地带的能力；
⑧应急动员能力：主要包括组织社区内机关、企事业单位、社会组织、居民捐款捐物和提供技术支持，开展应急宣传教育和演练，为受到伤害的居民提供必要的基本生活条件、心理干预等能力。
下图为事故应急能力的建设体系结构：
事故应急能力建设模型
事故应急能力建设应遵循应急能力模型中的两层要素内容开展：
①事前防范能力：在预防过程中，应充分利用建立完善的对象风险管控工作及模式，消除、减缓、控制事故发生的可能性与后果水平，实现事前的减灾目的；
②事前准备能力：在预备过程中，针对事故灾害的风险水平，搭建预测预警预报系统与平台对目标进行动态化的监测与预警，编制各类事故灾害的应急救援预案，并组织人员开展有效的培训与演练；
③事中响应能力：在响应过程中，应强化事故信息的分析与沟通，提高预案启动的准确合理性以及行动过程中人、物、管理协调机制等各方面的配合，使事故与损失得到最大限度的控制；
④事后处置能力：在恢复阶段，需要完善对事故遗留问题处置与解决的能力，并能够对事故及救援过程中暴露出的优势与不足进行科学认知与总结，为未来的事故预防与应急救援提供科学的经验指导。
根据事故应急能力建设的模式，指导企业或政府构建如下列出的20应急能力建设体系表。
事故应急系统工程模型是基于系统科学的理论与思想建立的事故应急管理系统结构模型，包含应急主体、应急机制、应急要素、应急能力、应急管制等系统要素。
事故应急系统工程模型中的各系统要素具体含义如下：
①四个应急主体：政府、单位（企业）、社会、公众；
②四方应急机制：政府指挥协调、单位主体应对、社会能动参与、公众有效响应；
③六大应急要素：应急策划、应急管制、应急响应、应急能力、应急处置、应急文化；
④四种应急能力：事故预防能力、应急预备能力、应急响应能力、应急恢复能力；
⑤四环应急管制：策划管制、实施管制、审核管制、改进管制。
应用系统科学的霍尔结构模型理论，事故应急的系统工程模型如下：
事故应急系统工程模型
事故应急的系统工程模型是在应急四方机制的原则下，将应急系统按照主体、管制、能力等要素分割成具有不同功能目标的子系统，如：
①针对事故预防工作目标的：
应急法规系统；
物资系统；
队伍系统；
报告系统；
预警系统等。
②针对应急预备工作目标的：
应急储备系统；
保险系统；
科技系统等。
③针对应急响应工作目标的：
舆情监测系统；
情报信息系统；
多功能评估系统；
组织系统等。
④针对应急救援与恢复工作目标的：
预案系统；
指挥系统；
培训系统；
演练系统等。
三、应急管理机制理论
事故应急管制机制运行模式是指“政府指挥协调、单位主体应对、社会能动参与、公众有效响应”的四方运行机制。
事故应急管制机制运行模式是基于“战略-系统”原则，充分协调特设安全应急体系各方主体而构建的运行机制模式。其中，各方机制分别包含平时与战时两种不同的时间维度属性，即：平时的应急管理基础性、常态性、周期性的主体功能与目标；战时的针对性、及时性、有效性的主体功能与目标。
事故应急救援行动的运行机制，要体现“统一指挥、分级响应、属地管理和广泛动员”的四项原则，直接指导应急救援行动过程中的人员、物质、环境（现场），使各类要素的功能充分发挥和应急响应系统高效有序运行。
事故应急能力建设模型
在宏观与微观应急救援体系建设中，事故应急管制机制运行模式可以系统明确政府、单位（企业）、社会、公众等相关主体在应急管理中的功能、目的与作用，使应急管理工作与国家体制机制相契合、与应急管理原则相匹配、与应急管理目标相对应、与应急管理各项工作职能相协调。
基于事故风险分级的应急管制策略是指不同类型突发事故事件的不同风险水平所采取的针对性应急管制策略。
科学、合理的分类分级式应急管制策略，是实现事故应急有效性的重要方法论。根据自然灾害、事故灾难、社会治安及公共卫生四大类突发事件，设计分级应急管制策略及其技术。
事故应急的分级原理要以基于风险的原理进行，即应用RBS理论和技术，确定各大类应急管制对象的应急响应主体与应对责任主体，将各类应急预案按照从高到低不同风险等级，由对应管制部门进行分类分级策略进行管制和组织。基于风险的分类分级应急管制策略如下：
基于风险评价的特设安全事故分类（分级）应急监管策略
政府与企业可以根据其面临的潜在突发事件，按其类型进行事前与事中两大过程的事前风险评估与事中风险评估，掌握各类事故事件在不同阶段的风险等级，从而制定与实施相应风险级别的应急监管、预防、准备、响应、救援、恢复等不同强度的管制对策。通过对突发事故事件采取基于风险分类分级的管控与应急，既能够提升应急管制策略体系的系统性与针对性，也可以实现应急管理中人力、物力、财力等各类应急资源的科学配置，提高应急管理效能水平。
事故应急响应模型是面向事故应急主体（政府和企业），揭示应急流程、应急组织功能的规制与机制，指导应急响应的实施及功能任务的分配及协调模式，为落实和有效实施应急响应提供方案及对策方法。
事故应急响应模型将接警、响应、救援、恢复和应急结束等过程规律系统化，对应急指挥、控制、警报、通讯、人群疏散与安置、医疗、现场管制等任务协调化，有助于合理、科学地设置应急响应功能和实施运行应急响应程序，对保障应急效能，提高应急效果具有重要的应用价值。
事故应急响应模式包括“事故应急响应流程”和“事故应急响应功能设计”两大体系。前者是纵向的层次逻辑，后者是横向的任务逻辑。
事故应急响应流程如下图所示。事故应急救援响应程序主要包括警情与响应级别的确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束五大步骤，其中涉及诸多技术环节和要素。其中黄色部分为纵向的层次逻辑，紫色的为横向的任务逻辑。
事故应急响应处置流程结构图
实施应急响应需要多部门、多专业的参与，如何组织好各部门有效地配合实施应急响应，完成响应流程的目标，是最终决定应急成败的关键因素之一。因此，应急响应模式要解决应急响应任务的设置和安排。一般应用应急响应预案中包含的应急功能的数量和类型，主要取决于所针对的潜在重大事故危险的类型，以及应急的组织方式和运行机制等具体情况。如下图描述了应急功能及其相关应急部门或机构的功能关系，其中R代表应急功能的牵头部门或机构，S代表相应的协作部门或机构。
突发事件应急响应功能矩阵表
1) 单位事故应急响应流程设计
根据事故应急响应流程模型，企业或单位组织可根据自身的需要，设计事故应急响应流程图，如下图。
某企业事故应急响应处置流程
2) 政府和企业事故应急响应任务功能矩阵表
各级政府根据应急响应功能矩阵图原理，结合政府组织体制，设计符合自身需要的应急响应任务功能矩阵图，如下图所示。针对不同类型的突发事件与事故，政府与应急直接相关的管理部门应充分发挥其统筹、领导、指挥、协调功能，如政府应急中心（管理办公室）、安全生产监督管理部门、公安部门、卫生部门、环保部门、民政部门等，在突发事件应急救援过程中所必要的不同环节中具有指挥功能与作用，而与应急间接相关的部门应充分协助指挥领导部门开展相应救援环节工作，以保证应急目标合理、高效的实现。
政府重大安全事故应急响应部门功能矩阵表
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