案件审批制度改革之我见

2014-08-13 14:49:18 | 来源：中国法院网 | 作者：王贤顺

　　　2014年7月9日，最高人民法院公布并通报了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。“四五改革纲要”聚焦了8个方面的45项核心内容，其中最重要的一项就是健全审判权力运行机制，要求人民法院按照司法规律改革案件的审批制度，克服法院内部的“行政化”模式，最终实现案件由审理者裁判，由裁决者负责的审判管理机制。

　　长期以来，人民法院普遍实行庭长.院长对案件处理的审批制度，所谓案件的审批制度就是审判组织特别是独任庭.合议庭对案件有了裁判意见后，须报庭长.院长层层审核签发。多年的审判实践表明，这一制度的实施，庭长.院长对案件予以了“把关”，无论对裁判文书质量本身的提高，还是对案件质量的提高，都发挥了一定的积极作用。但站在整个法治的高度看，这一制度存在着许多缺陷和弊端，严重违背了司法规律，因此，这一制度的改革势在必行。

　　一、案件审批制度的法理缺陷

　　首先，案件审批是法外程序。目前，我国三大诉讼法中均没有确立案件的审批制度，案件审批无疑是一种法外程序。庭长.院长审批案件，对案件予以把关，虽然是众所周知的事实，但却不是公开的程序，完全是由一双“无形的手” 在暗箱操作，这是一种不见阳光的制度，因此，案件审批制度既不是法定的，也不是公开的，明显缺乏法理上的根基。

　　其次，案纠审批制度使监督权变成了审判权。司法活动与行政活动的区别之一，就是行政活动中往往离不开审批，而司法活动恰恰排斥审批。在我国，代表法院具体行使审判权的是审判组织。审判组织的审判权应是一种完整的.独立的。审判组织的裁判意见再由庭长.院长审核.批准，是以行政方式来管理司法活动，无疑是将庭长.院长的行政管理权和监督权演变成为审判权，因而违背了司法规律。

　　再次，案件审批制度使庭长.院长享有法处之权，加剧了审与判脱节，造成了审理者不裁判，裁判者不审理的现象。我国法律规定，只有参加了案件审理的法官，才享有对案件的裁决权，而审批制度使庭长.院长凌驾于审判组织之上，不参加案件的审判组织却享有了裁判权。因而是法外法之权，这不仅大大减低了庭审活动的功能和价值，而且容易造成严重脱节的状况。

　　由此可见，案件审批制度既不符合司法规律，损害了司法的程序公正，也违背了我国现行法律。

　　二、案件审批制度的实践弊端

　　首先，案件审批制度容易造成审判职责不清。一个具体的案件经由代表法院的审判组织审理.裁判之后，这个审判组织要对裁判结果负责。如果案件裁判经庭长.院长审核.批准，那么责任主体就增加了，反而造成了责任主体不明确且相互推卸责任。由于审判职责不清，审判人员责任心就不够强，甚至为个别法官提供了推卸责任的条件。这也是造成目前错案责任难以追究的原因之一。

　　其次，案件审批制度影响了司法效率的提高。审判组织提出裁判意见后，再报庭长.院长审批，无疑增加了工作环节。庭长.院长往往审判公务缠身，不可能仔细阅读案卷材料，难以认真推敲法律运用，大都把意见建立在汇报材料的基础上，没有真正起到“把关”作用;如果仔细审查证据和核实推敲法律应用，那么庭长.院长的审批效率就可想而知。

　　再次，案件审批制度有碍于司法体制改革的进一步深化。新一轮司法体制改革的一项重要内容就是强化审判组织的职责，归还审判组织以独立，完整的案件审判权。在此基础上，强调审判组织，提高当庭认证率和当庭宣判率。这一改革方向完全正确，但案件审批制度使还权于审判组织不可能彻底。也使当庭认证和当庭宣判更具有形式意义而缺乏实质意义，容易让当事人看成案件是“先定后审”的，影响了司法公信力。

　　三、对案件审批制度改革的几点建议

　　通过前面的分析论证，可见案件审批制度改革，既涉及到深层次的理论问题，也涉及到审判管理的技术性问题，还涉及到法官素质问题，因此必须全面分析各种因素，加之综合考虑，才能稳步推进，体现“让审理者裁判，由裁判者负责”的权责统一，真正做到 “有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”，按照这一要求。笔者认为对案件审批制度改革必须坚持一下三项原则：其一，坚持审理权与裁判权高度统一的原则。只有参加某一案件的审判组织的法官才享有对该案进行裁判的权力，最大限度地防止审与判的脱节。其次，坚持司法管理权与审判权相分离的原则。庭长.院长既是审判工作的管理者，又是符合法定资格的法官，其身份具有双重性。因此，庭长.院长在行驶审判管理权与审判权时，必须实行角色转换，不能相混同。其三，强化了法官职责与加强监督制约相统一原则。就目前少数法官的业务素质不高，其裁判水平和文书制作水平确实还难以适应独立裁判的要求，因此，必须加强业务学习;另外强化由庭长.院长.审判长指导下的合议庭成员在阅卷.庭审.合议等环节中的共同参与和制约监督机制。具体建议如下：

　　第一，明确划分独任庭，合议庭与审判委员会的职责。在明确人民法院的审判组织享有独立的审判权的基础上，那么就要求独任庭，合议庭就不能动不动就将案件提交审委会讨论讨论，审委会也不能轻易要求独任庭，合议庭将案件提交自己讨论。也就是说必须明确划分独任庭，合议庭与审判委员会的职责。合理界定哪些案件才能提交审委会讨论，并明确案件提交审委会讨论的程序，从而强化其总结审判经验，讨论决定审判工作的重大问题，实施类案指导等方面的职责，大幅度减少个案指导，这样就可以防止和减少因审判职责不明因产生的弊端。

　　第二，庭长.院长要通过主审案件，发挥其示范.指导等作用。既然庭长.院长都是具有法定资格的法官，应通过担任独立审判员或审判长的方式直接参与审理案件。从而发挥庭长.院长作为一线法官的示范.指导等作用。

　　第三，建立独任审判员和审判资格的遴选和确认机制。对案件审批制度改革后，独任审判员和审判长的权力大了，责任重了，那么就要求他们的素质进一步提高。因此必须选拔政治素质好，办案能力强，专业水平高，司法经验丰富的审判人员来担任主审法官作为独任法官或者审判长；实施人员分类管理，将法院工作人员分为法官，审判辅助人员和司法行政人员，将法官人数限制在合理的范围比例之类，法官助理及其他人员只能做辅助性的审判工作。

　　第四，操作建立权力清单制度。建立法院办案人员权力清单制度，既要明确必须由院长决定的重大事项，又要明确应当由主审法官处使的司法权力，并明确相应的责任。领导过问的案件，应当有明确的权力界定和程序规则，要求全程留痕并承担相应责任。加强内部，外部的办案监督机制建设，有效提升司法透明度和司法公信力。

　　以上建议和设想，需要在实践中不断完善。但是，只要遵循司法活动的客观规律，努力探索，就一定会建立起公正高效廉洁权威的审判管理机制，新一轮司法体制改革必将取得圆满成功。

　　（作者单位：湖南省宁远县人民法院）