劳动就业状况是反映一个国家或地区经济社会发展的重要指标，作为劳动力市场供求状况“晴雨表”的失业率指标也就成为判断宏观经济运行好坏的一个重要标准。人力资源和社会保障部发布的城镇登记失业率是我国目前官方正式公布的唯一失业率指标，也是中央政府和各级地方政府在制定经济社会发展规划时所采用的重要调控指标之一。但该指标目前已饱受质疑，不宜继续作为反映我国劳动力市场供求基本形势的宏观判断指标，自然也不再适宜继续作为中长期经济社会发展规划的预期性指标。
我国的城镇登记失业率及存在的主要问题
（一）城镇登记失业率的基本情况
我国的城镇登记失业率始于20世纪70年代末，当时由于我国还处于计划经济体制下，所有城镇无业者都必须首先到政府劳动部门去登记，处于等待期的劳动者即登记为“待业”，也就是进行“待业登记”。对劳动部门而言，早期的失业登记是直接为劳动力的安置和分配工作岗位服务的，待业登记者是为了获得工作。1992年党的十四大提出要从计划经济转向市场经济，我国劳动用工制度也发生了重大变化，政府不再统一分配和安置就业，企业和劳动者开始进行双向选择。于是，政府部门1994年将“待业登记”更名为“失业登记”，“城镇登记失业率”也由此开始发布并作为国家宏观调控的重要指标。
由于城镇登记失业率是我国目前官方正式对外公布和使用的唯一失业率指标，因此，该指标及数据还被世界银行、国际劳工组织等广泛引用，用于国际间失业水平的比较分析。从历年的城镇登记失业率指标看，我国的失业率数据基本都在5%以下，属于理论上的就业宽松型。
通过失业率的国际比较，我国城镇登记失业率与国际上主要发达国家的失业率相比非但不高，还比世界上许多国家的就业状况都好。但由于这一数字不是用与国际接轨的调查方法得到的，因此很难说明中国城镇的真实失业状况，也与大多数人所预期的情形不尽相符。
2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，我国沿海许多制造业企业经营出现困难，大批农民工失业返乡，大学生就业困难，但从登记失业率数据上看不出问题的严重性。说明我们的城镇登记失业率指标已经失去了应有的宏观决策价值。
（二）城镇登记失业率的计算及存在的主要问题
城镇登记失业率是指在报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比值。分子是登记的失业人数，分母是从业的人数与登记失业人数之和。在城镇登记失业率中，作为分子的登记失业人员必须符合以下条件：（1）非农业户口；（2）在一定年龄内（男性为16～50岁，女性为16～45岁）；（3）有劳动能力；（4）无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记。作为分母的城镇劳动人口包括：（1）城镇单位从业人员(扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员)；（2）城镇单位中的不在岗职工；（3）城镇私营业主、个体户主；（4）城镇私营企业和个体从业人员；（5）城镇失业人员。
从上述计算口径可以看出，城镇登记失业率存在的最大问题就是它低估了真实失业程度。（1）虽然名为城镇登记失业率，但在统计口径上其并非属地统计而是身份统计，仅包括城镇本地非农户口的失业人员，未包括下岗失业人口、高校毕业生中失业人口、城镇外来人口中的失业人员；（2）城镇登记失业率仅仅把那些到当地就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员被排除在失业者统计之外（通过媒体、熟人、亲身去企业求职以及网络等方式的也都不计算在内），由于劳动部门登记的只是失业人口的一部分，显然它低估了真实的失业程度。
（三）对城镇登记失业率的质疑及对真实失业率的估算
可以说，作为国家宏观调控重要指标的城镇登记失业率，一直以来是参加过失业保险的失业人员领取失业保险待遇的前提条件，对登记失业人员寻求政府帮助起到了积极作用。但随着改革的不断深化和劳动力配置的市场化程度的提高，登记失业率的缺陷越来越明显，作为宏观劳动力市场形势判断而言，其效能也大大下降。以至于20世纪90年代以来，众多学者纷纷对我国的真实城镇失业率进行研究和估算。
通过比较分析，学者关于中国失业率的估计之所以与官方公布的城镇登记失业率存在如此大的差异，主要原因就在于对失业口径的理解存在差异。国家公布的城镇登记失业率仅仅把那些没有工作并到劳动部门登记的人员算作失业者，更高的失业率估计数字则把近些年的下岗工人全部算作失业者，而高达20%的失业率则把相当大数量的农村剩余劳动力也算作失业者等等。显然在分母不变的情况下，分子的加大必然就意味着失业率的增加。
2009年初人力资源社会保障部就“如何看待我国失业率统计”公开表示“登记失业率在一定时间内，反映总体失业状况的敏感程度不是很强。此外，有一部分失业人员没有进行登记，这就可能不是很全面地反映状况”，这也可以看做是官方对登记失业率的不足之处首次进行的公开表态。显然，要制定行之有效的扩大就业对策，就必须对失业的现状和真实水平有正确的了解。因此，尽快进行规范的失业率调查并发布一个与现实相符的、国际接轨的失业率数字，已经成为我国制定积极就业政策的当务之急。
调查失业率及我国调查失业率的启动
城镇调查失业率是反映城镇常住经济活动人口中，符合失业条件的人数占全部城镇常住经济活动人口的比率。我国统计部门于1996年建立了劳动力调查制度，把就业调查纳入统计调查之中并成为其重要内容。该制度建立之初，就在就业、失业等指标定义上采用了国际劳工组织的建议，并确立了与国际通行做法接轨并兼顾中国国情的原则，把失业人员定义为16周岁以上，有劳动能力，没有从事有收入的劳动，调查时点前一周社会劳动时间为零，并且在寻找工作的人员。在调查中，国家统计局的调查失业率是以地域为准，打破了户口限定，即只要是在城镇地域内的常住人口中，包括外地来本地人员、农村人口进入本地城镇人员都在统计范围之内，显然较劳动部门的城镇登记统计率更全面。
根据2004年国务院办公厅下发的《关于建立劳动力调查制度的通知》，国家统计局已经从2005年起正式建立我国劳动力的调查制度，并开始做调查失业率的试点。但4年多的时间已经过去，调查失业率仍未露出庐山真面目。主要原因在于：登记失业率和调查失业率在统计方法、指标定义和统计范围上都不相同，一般不好直接进行对比。如果只从数据本身来看，这几次调查结果和城镇登记失业率相比大体上高一个百分点左右，这说明两个失业率反映的变化趋势总体是一致的。
“十二五”时期我国失业率指标的选择及调控目标
党的十七大提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，就业是民生之本，为实现“保增长、保民生、保稳定”，着手研究改革我国现行的失业界定标准和失业率确定办法就显得十分必要和紧迫。为此，笔者建议应当积极创造条件，尽快进行规范的失业率调查并发布一个和国际接轨的失业率数字，并在“十二五”规划中，把城镇调查失业率作为经济社会发展的约束性规划指标。
目前我们已经基本具备了实施并公布调查失业率的条件：一是要制定行之有效的扩大就业和应对失业对策，就必须对就业和失业的现状有正确的了解，以便为中央决策服务；二是统计部门对劳动力市场测量，对失业率指标的研究分析应当说已经积累了一定的经验；三是目前失业问题的严重程度从上到下都有一定共识，民众已经具备了一定的心理承受力，发布一个6%～7%的失业率数字也不会引起大的社会震动。
对于“十二五”时期失业率指标的选择和调控目标，建议如下：
（一）采用城镇调查失业率并不意味着城镇登记失业率需要“废除”和“退出历史舞台”
城镇登记失业率作为测量目前领取失业救济金人群的一个数量指标，有着它独特的行政管理作用。因此，即使调查失业率公布和出台，在调查失业率统计和公布的基础上，也需要继续完善登记失业率，严格意义上讲，二者的含义和作用有着较大的不同，都有着存在的价值。
对于“十二五”时期城镇调查失业率的控制目标，受经济周期作用的影响，笔者建议“十二五”前半期城镇调查失业率可控制在7%左右，后半期控制在5%左右，整个“十二五”时期控制在6%左右。这个数字从国际经验数据比较上看并不高，也不会引起大的社会震动。
此外，为落实十七大提出的实施扩大就业的发展战略，建议在“十二五”时期将城镇调查失业率从预期性指标设定为约束性指标（必须完成实现），以强化政府在促进就业方面的职责，切实保障民生。
（二）将失业农民工纳入失业率统计
城镇调查失业率不能只统计城镇劳动力的失业数字，还应该包含已经进城务工而后失业的农民工。实际上，2009年人力资源和社会保障部已经发布通知要求今后劳务输入地在登记失业率时，应将已在用工地稳定就业半年以上失去工作的农民工纳入其中，这是个积极的信号。将农民工失业纳入城市失业率统计，不仅可以准确反映失业率的真实状况，更重要的是，从社会保障的角度讲，也可以使在待业期间的农民工能够领取到失业保险，切实体现以人为本。
（三）在坚持“一小时标准”的前提下，建立灵活的失业率测度体系
考虑到我国目前社会保障水平和覆盖面还较低，在一定程度上，不工作就不能维持生存，如果按照“一小时标准”就认定为就业，可能我们实际的失业率会非常低，但这显然并不意味着我们的就业就好。因此，考虑我国实际，建议在坚持“一小时标准”的前提下，建立一个灵活的U1、U2、U3等失业率测度体系。比如，U1是工作1小时以上，其工作时间最短，且符合国际劳动组织的定义；U2是8小时以上，U3是每周工作15小时以上等。政府公布调查失业率的时候，可以采取U1、U2和U3指标同时公布的方法。这既考虑了国际标准又结合中国实际，还会打消社会各界对失业率数据的疑虑。
（四）抓紧研究失业调查的方法和细节问题
调查采用何种方式、调查问卷设计的科学性、调查员的素质、被调查者的配合程度等都会影响调查的准确性，应加快对这些技术性问题的研究。此外，在调查的组织管理和数据发布上，调查的组织管理可以采取由垂直的统计部门，或者探索由中立的社会调查统计机构来实施，以形成较为客观的失业率指标。在数据的发布上，遵循先全国数据后地方数据，先季度数据后月度数据，先小范围发布后向全社会发布的原则，逐步实现失业率数据由城镇登记失业率向城镇调查失业率的平稳过渡。
（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院社会所）
联系客服
