交通拥堵已成为各国大城市现代化过程中难以规避的问题。多年来，伦敦、纽约等英美国家大城市就治理交通拥堵问题进行了积极的探索与实践，通过综合施策，加强管治，取得实效，有关经验和做法对我国大城市交通拥堵治理具有一定借鉴意义。
提升对交通问题的重视程度，
通过加强交通战略设计，
对城市交通发展和拥堵治理
作出整体规划，将治理关口前置
英美国家大城市重视交通发展与拥堵治理问题，将其作为城市整体发展规划中十分重要的一环，推出独立的交通发展战略,通过规划先行,设定交通发展目标和限制性条件,引导交通发展方向,将治理关口前置。纽约市政府认为,交通网络是城市社区和经济发展的生命线。2015年《“一个纽约”规划》（OneNYC）提出到2040年纽约城市发展的四大愿景，其中交通是实现各大愿景的重要支撑。交通发展与拥堵治理的目标是实现纽约交通网络的可靠、安全、可持续和易达，以满足纽约市民需求，并与城市经济发展相适应。在具体指标上，到2020年,将使自行车骑行数量翻番；到2040年,使通勤时间在45分钟内的居民占全体居民人数比例从83%增至90%；早晨八至九时，进入曼哈顿中心区的轨道交通运载能力，在2015年基础上提高20%。纽约市政府还发布年度报告，公布包括交通发展在内的各项指标落实情况。
伦敦自2000年直选市长一职以来，历任市长均将交通发展与拥堵治理作为施政重点，通过发布《伦敦市长交通战略》，提出交通发展规划，推出具体政策措施。伦敦交通局（TfL）直接对市长负责，贯彻市长的交通战略规划，管理伦敦的大部分公共交通系统，同时每年发布报告,公布城市交通发展状况、战略执行情况等。现任伦敦市长卡恩称，交通是其建设一个更加公平、绿色、健康、繁荣城市的基石，他最新发布的《2018伦敦市长交通战略》倡导“健康街道、健康市民”“良好公交体验”“新住所、新就业”等三大交通发展战略，提出要进一步限制私家车使用，到2041年将步行、自行车和公共交通出行的比重从目前的60%提高到80%。可以看出，纽约、伦敦等地已经超越了“治堵”阶段，通过以全新交通理念引领、整体交通规划先行，促进城市交通的可持续发展。
积极倡导健康交通、
绿色出行方式，
大力推广自行车
一是倡导绿色出行理念。《2018伦敦市长交通战略》提出了“健康街道”概念及其十大指标，重塑交通资源公平分配、可达性强、具有包容性和吸引力的城市街道空间，为步行、自行车及公共交通方式提供公平的路权和便利，其本质是对绿色交通的回归。伦敦市长卡恩表示，伦敦应使步行、自行车、绿色公交成为最有吸引力和务实的出行方式，促进伦敦市民的健康与福祉，减少拥堵，最高效地利用宝贵的街道空间。
二是大力推广自行车，扩建自行车路网。布隆伯格任纽约市长期间，大力推行自行车政策，陆续修建了400公里自行车道，将百老汇的几个路段改成步行街，取消了数百个停车位，在时代广场和曼哈顿的部分地区禁止机动车通行。纽约市政府2013年启动全美最大自行车共享计划，鼓励更多人使用自行车。据统计，2013年至2014年，骑行进入曼哈顿中心区的人员比例增长了4%。2015年《“一个纽约”规划》提出未来4年将增建200英里自行车道，使其总长度达到1180英里；2015年至2017年增加6000辆共享自行车。伦敦近年来亦大力推广自行车。2008年，时任市长利文斯通提出修建12条自行车高速公路的计划，方便居民通勤，目前已建成8条。2010年7月，伦敦推出自助式自行车共享计划，覆盖超过100平方公里区域，拥有11500多辆共享自行车，约750个停靠站，目前已成为欧洲最大自行车租用网络，并仍在不断扩大。伦敦交通局2017/18年度报告显示，自2010年启动以来，Santander Cycles共享自行车骑行次数已超过6700万次。
三是注重自行车上路安全。英国法律规定骑自行车上路必须佩带安全头盔，夜骑必须穿反光衣，换道或转弯时需要用手臂打方向，禁止酒后或在药物作用下骑行等，违规者将面临高达200英镑的罚款。为了保障安全，伦敦共享自行车Santander Cycles加装醒目的激光投影灯，部分地区开始使用专门的自行车交通信号灯。
优先发展公共交通，
积极引导民众“弃车就乘”，
着力减少交通流量
公共交通具有载客量大，单位人数占用道路面积小的特点，因此英美国家均注重发展公共交通，通过扩大公共交通服务能力，减少交通量，有效治理拥堵。
一是优先发展公共交通，扩大运载能力。纽约的地铁、公交车、出租车、轮渡等组成了一个立体交通网，为乘客出行提供最大化便利。其中,地铁于1904年启用,其24条线路总长度约394公里；472个站点，24小时无休，日均载客量560万人次；另有240多条公交线路遍及全市各地。伦敦同样有着强大的公共交通系统。伦敦交通局管理着约9300辆公交车，运营675条公交车线路，共有约1.9万个公交车站，超过90%的伦敦居民生活在公交车站周围400米距离内，搭乘十分方便。同时，在中心区划设公交专用道，设置交叉路口公交优先信号，高峰时段每三至五分钟就有一班车，方便快捷。伦敦地铁拥有150多年历史，共11条线路，总长度400多公里，站点270多个。为进一步方便通勤人员，多条地铁线路于2016年开通周末夜班车。
二是限制公交价格上涨，降低民众出行成本，提高公交吸引力。2016年9月，伦敦开始实施公交车/有轨电车一小时内免费换乘政策。伦敦市长卡恩表示，这意味着每年3000万次的公交旅程免费。2017年1月，卡恩宣布伦敦交通局下属的全部公共交通系统票价冻结在2016年水平直至2020年，该政策将在4年内平均为每个家庭节约200英镑费用。
通过征收拥堵费等措施
加强交通需求管理，
减少交通需求
20世纪70年代石油危机后，交通需求管理（TDM）理论在美国兴起，随后欧洲及其他国家和地区也不同程度采用，其核心思想是努力减少不必要的城市交通流量，发挥市场调节、政府调控和社会公德制约等多元化机制，最大限度减少交通需求，特别是私家车的使用需求。这通常采取两类措施：一是车辆拥有控制政策，如实行车辆税、车辆定额配给、车库许可制度等；二是车辆使用控制政策，如征收拥堵费、车牌限制通行、停车收费等。新加坡于1990年开始实行拥车证政策，根据每年淘汰车辆数量和道路建设情况确定新发放拥车证的数量。伦敦于2003年2月起在21平方公里的市中心区对驶入车辆征收拥堵费，该政策的实施对伦敦出行结构产生较大影响：私家车出行分担率由2002年的43%降至2012年的33%，而同期公共交通分担率则由35%升至44%。除征收拥堵费外，伦敦于2017年10月开始对驶入中心区的老旧、污染严重的车辆征收排放费，既改善空气质量，也减少了中心区车流量。《2018伦敦市长交通战略》提出将研究下一代“道路使用费制度”，取代目前的拥堵费。
从停车入手，通过精细化停车管理，
严格限制物业配建停车位等措施，
抑制对私家车依赖
在治理拥堵过程中，英美大城市注意通过停车管理、价格调控、促进可持续交通选择，降低通勤及其它出行对私家车的依赖。
一是对停车进行精细化管理。伦敦科学规划车位布局，制定详细停车规定，通过停车收费制度，不同区域设置不同停车价格、时限，并严格执法，以价格调控进入市中心的车流量，同时保证车位网络的高效运转。在伦敦，居民车主可申请所居住区域一定范围内的居民停车许可证，伦敦市中心一年约100英镑左右。非居民车主临时停车非常昂贵，商业停车设施有地上、地下和路面停车位等多种形式，路面停车位一般配有自助停车收费机，价格按地段区分，西敏市等中心区每小时约5英镑。在车辆持续增长情况下，各大城市不断提高中心城区停车收费标准，利用价格杠杆引导需求。例如，法国巴黎有意减少市中心停车位建设，鼓励人们尽量选用公共交通前往市中心。纽约提高中心区停车费来控制驶入的私家车数量，在曼哈顿区，即使拥有车位的居民，每月仍需支付数百美元管理费。
二是严格限制停车位配建。发达国家对新建物业配建停车位经历从设置下限到上限的过程。停车位配建下限指标导致停车位过剩，减少了对住房的土地供应，加剧了城市交通拥堵，如果没有停车位配建下限要求，市场将会依据供需关系，减少停车位对土地的占用，腾出更多的土地来建造住宅，同时限制私家车保有量增长。因此，2000年，英国中央政府颁布的国家规划政策指南明确指出，不再要求开发商提供多于其潜在客户群体所需的停车位。据此，伦敦市2004年推行停车改革，实行停车配建上限指标。《2018伦敦市长交通战略》要求严格限制建造停车位，如确需建造则应作出特殊设计，以便在将来减少对私家车依赖后，可挪作他用。在市中心区新开发物业中继续推广“无车”（car-free）政策，如确需建造停车位，则只允许超低排放车辆使用。
充分利用信息技术，
加强交通管理与提升服务
随着信息技术的快速发展，英美国家普遍重视利用信息技术加强交通管理，减缓拥堵，提升乘客体验。2009年伦敦开始使用自动车辆定位的iBus系统，通过在全市主干道的1450个地点安装选择性车辆识别系统，并在公共汽车上安装无线电发射器，实行智能化路面交通管理。一是通过交通信号灯控制中心接受车辆信息并管控信号灯，实行公交优先，使公交车快速通过路口；二是通过记录车辆位置和实时卫星追踪，使调度人员能准确监控车辆，防止出现公交车“扎堆到站”现象；三是使车内系统准确播报下一站站名，车站显示系统准确预测车辆到达时间，更好地方便乘客出行。伦敦交通局还通过运用现代信息技术缩短列车时间间隔，在地铁、出租车等安装非接触式支付系统，支持Android Pay等移动支付方式。目前，伦敦地铁23%的乘客使用非接触式支付方式付费。同时，大量使用社交媒体和智能手机应用软件，提供行程规划、交通信息提醒等服务。伦敦交通局“推特”账户约有192万人关注。纽约从出行及交通管理、公共交通运营、电子付费服务等出发，通过智能交通系统使城市管理者、运营者以及出行者之间进行有效的信息交流，从而为城市交通作出更为智能化的决策，借助智能交通系统缓解拥堵问题。
鼓励公众参与，推行共商共治
在制定交通规划和治理拥堵过程中，英美国家注意保障公众知情权、参与权、监督权，提高公众对交通发展和拥堵治理的支持力度。
一是为制订交通规划建言献策。《<2018伦敦市长交通战略>草案》于2017年6月至10月面向伦敦市民、公司和利益攸关方（下级政府、交通和卫生行业等）征求意见，并举行一系列专题研讨会，共收到6110份来自民众、476份来自公司和利益攸关方的共计4.3万多条意见。《“一个纽约”规划》则通过征求市政、社区和商业部门对未来的想法，以市政议会、网络征询、民意投票和其他调查方式，了解纽约市民对城市未来发展的愿景及如何进一步改善生活的想法。超过7500人参加在线调查、800人参加电话调查、177家社会组织参与咨询等。
二是积极开展宣传教育。伦敦通过开展丰富多彩的交通宣传教育活动，引起民众对交通问题的重视，推广绿色出行理念，使之深入人心，养成自觉习惯。
三是定期进行相关民意调查。伦敦交通局定期开展调查，调查市民对拥堵费的了解程度，是否准确知悉收费区域的位置、收费对象等情况；调查民众对公共交通系统的乘车体验及意见建议，并据此作出调整和改进，争取更多公众支持。
总体来看，伦敦、纽约等英美大城市通过加强交通战略规划，提倡绿色出行、健康交通等理念，优先发展公共交通，加强交通需求管理，完善停车管理，以及应用信息技术等手段综合施策，在交通拥堵治理上取得了积极成效。但也要看到这些城市在治理交通拥堵的过程中，同样面临着不少问题和挑战。一是大力发展公共交通过程中，要注意维护公共交通系统员工利益，照顾其薪资、福利等。近年来，伦敦多次爆发地铁、铁路工人罢工，抗议薪资水平降低、削减人手、延长运营时间等，导致数百万市民出行受到严重影响，部分地区出现交通瘫痪。二是通过征收拥堵费虽对缓解拥堵有明显效果，但亦存在不少争议和敏感性，需要科学合理地确定收费标准体系，如确定收费对象、区域、费率、时段及收费方式等。此外，不少治理措施都限制了私家车的拥有权和使用权，一定程度上损害了私家车主利益，产生了负面效果。这些需要我们在学习借鉴英美大城市的交通发展和拥堵治理经验时注意平衡,妥善处理。
（作者单位：中共中央对外联络部
美大北欧局）
（责任编辑：张凯）
（平台编辑：邓长淼）
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