中国网中国视窗 为建立东莞食品药品安全监管与治理长效机制，课题组提出东莞必须以“食品药品安全水平提升,达到国内、国际先进水平”为总目标，建立体制机制保障，率先努力构建东莞食品药品安全战略框架体系：包括食品药品安全“社会共治”格局、目标、手段、概念模型和工作流程；提出东莞食品药品安全“社会共治”的路径是通过“互联互通”建设“全程监督、群众参与、协同高效、共管到底”网络平台实现食品药品安全监管目标；提出 “社会共治”近期目标、重点领域；最后，提出尽快解决政府机构改革不彻底造成监管职能及监管资源不匹配不到位的改革“后遗症”等针对性极强的八大对策建议。东莞市食品药品安全“社会共治”格局可以概括为“一个目标、五大基础、六方参与”。
一、现状分析
食品药品安全事关人民群众健康和生命安全，既是重大的经济和社会问题，也是重大的政治和民生问题。近年来，东莞市食品药品生产加工监管工作以“夯实基础、完善机制、创新方式、提升能力”为指导思想，着力构建符合全市实际的最严格的食品药品安全监管制度体系和工作机制，努力开创食品药品生产安全监管工作新局面。东莞市食品药品安全整体“平稳、有序、可控、向好”，没有发生重大、特大食品药品安全事故。
（一） 东莞市食品药品安全监管现状
1.监管职能与资源移交不到位不匹配
近年来，随着食品药品监管体制机制改革，食品药品安全监管组织体系、保障体系和技术支撑体系建设逐渐加强，食品药品生产经营秩序逐步规范，东莞市食品药品产业迈上健康发展的轨道。但是，由于过去食品安全监管从“田园到餐桌”实施“分段监管”监管体制遗留的“后遗症”未完全消除（监管体制改革后，除了农业生产安全监管职能仍然在农业主管部门外，原来在质监部门和工商部门的食品生产环节和流通环节的监管职能划归到食品药品监管部门），出现“监管职能”移交给食品药品监督管理局，但人员和编制等资源没有随“监管职能”移交，或远不到位的“后遗症”。
2.监管对象数量多任务重
东莞市经济发达，外来人口多，不仅食品生产加工单位数量远远高于全省的平均水平，而且大量食品、药品，包括大米等粮、油等主要靠外地供给输入。全市食品加工制造业主要以糕点、饼干、糖果、保健食品、肉制品、饮料、食用油、粮食加工、调味品行业为主，是东莞市2011年12月确定的五大支柱产业之一，对全市GDP直接贡献超过500亿元。在食品企业中，以徐记、加多宝、雀巢等外资企业，中粮、穗丰、鲁花等大型粮油企业，永益、百味佳、华美、鸿兴等民营企业为代表的大中型企业占到企业总数的不到5%，其他主要是以规模小，人员素质及管理差，生产水平条件差的小型企业。例如,2014年市食药监局共监管食品加工生产小作坊共662家,执法部门人员少,工作量大的矛盾突出。
3.小作坊监管突现“盲点”
《广东省小作坊监管条例》迟迟不能出台，监管处罚缺乏依据，增加监管难度。而食品生产加工小作坊一直是东莞市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）食品生产加工环节监管的难点和盲点。一方面,众多未纳入监管的小作坊主要分布在经济较落后的城乡结合部和农村，小作坊所涉及的食品类型包括包子、菜煲、豆腐、糕点、凉拌菜、烧饼 、麻花、糍粑、面条、包点心等多种传统小吃，由于小作坊产品在市场上流通面窄,给有效监管带来难度。另一方面，一些具有地方特色且采用传统工艺生产的食品，如新湾咸鱼、白沙油鸭、道滘粽等的生产过程，生产卫生条件等所涉及的问题也都亟需一揽子解决。
4. 安全示范工程再上新台阶
根据省食品药品监督管理局2013年的公示，3个省级餐饮服务食品安全示范县区，东莞市独占2席，标志着东莞市餐饮服务食品安全示范工程再上新台阶。截止目前，全市共创建省级示范镇（区）2个，省、市级示范街18条，省、市、镇级示范单位超过1000家，形成了点、线、面自成一体，省、市、镇全面开花的良好局面。截至2014年11月10日，共核发食品生产许可新证112张、换证211张、变更37张；出动执法人员1932人次，监督检查企业1526家次，无重大食品安全事故或事件发生。
另外，在专项整治工作中，共出动执法人员81648人次，检查餐饮单位35491户次，立案案件688宗，罚收159.0912万元，吊销餐饮服务许可证1张，移交司法部门案件2宗。在应急处置工作中，共接报9起食物中毒事故，中毒人数132人，所有事故均得到及时妥善处置，未造成社会负面影响。5.药品生产企业发展态势良好东莞市各药品生产企业都取得了长足的进步与发展，例如：广东众生药业公司营业额每年均以18%左右的幅度增长，2013年营业收入保持11亿元；亚洲制药公司也以年均10%左右的幅度增长；宏远药业几年来销售额也大增，已经快突破1亿元。很多企业都在研发上取得突破，获得国家专利技术。各药品生产企业在国家的政策鼓励下，加快新版GMP的改进。为了满足GMP条例的规定，生产企业至少需要投入1500万改造。 （二）东莞市食品药品安全满意度与认知度的调查分析
为了解消费者对目前东莞市的食品药品安全问题的满意度与认知度，进而为政府与相关部门制定政策提供第一手数据，对市民敏感的问题采取及时有效的措施，让身边的食品药品安全更加安全，课题组开展了问卷调查，调查对象主要是在东莞的常住人口（注：详细调查报告见附件1，由于时间等条件限制本次调查问卷仅涉及食品安全，药品安全问卷待后续研究）。
1.数据获取
问卷的调查内容主要从五个方面着手，（1）消费者基本信息：性别、年龄、收入、文化程度、婚育、居住地；（2）消费者对食品安全问题的总体认知：对现有食品安全状况的满意度，对食品生产环节问题的考虑，对食品安全法，食品安全事件的了解以及了解渠道等问题；（3）消费者对相关政府部门的期望题 ；（4）消费者自我约束与自我保护意识：关注路边摊的哪些安全问题，食品安全科普及宣传问题，购买问题食品怎么应对等；（5）最后调查消费者是否有参与食品安全执法与监督的意愿（注：详细调查报告见附件1）。
2.主要调查分析结果
（1）消费者对东莞市目前食品安全满意度
调查结果1 消费者对东莞市食品安全满意度较低。仅有3.26%的受访者对目前东莞市食品安全感到满意。这表明目前东莞市的食品安全现状达不到消费者理想状态，没有人选择“非常满意”，即使是感到“比较满意”的也仅仅占到3.26%，而68.47%的受访者是感到不满意的，说明东莞市目前的食品安全是存在一些问题，也与近年来不断有食品安全问题曝光有关。
调查结果2 有超过60%的受访者对未来东莞的食品安全是乐观的。调查显示，只有30.43%的受访者表示对未来的食品安全感到担忧，认为将来会“问题增多”；而认为“越来越好”和“变化不大”的受访者超过60%，这说明还是有超过60%的受访者对未来东莞的食品安全，还是比较有信心的。
调查结果3 超过七成的受访者认为最容易在“食品制作加工”环节出现食品安全。最有可能的环节则是“食品加工制作”，占据73.9%的比例；而“批发零售”、“运输过程”和“餐饮消费”则没有人感到认同，说明东莞市在食品加工上确实令人担忧，也提醒食品企业采取措施，规范工序，相关质检部门也应加强检查与防范工作。
调查结果4 东莞市食品安全受周边地区的较大影响，受访者对食品安全的关注度较高，了解途径主要为电视、网络。调查数据显示有82.6%的受访者认为周边地区的环境严重影响了本市的食品安全，这说明周边地区确实存在环境方面的问题，提醒政府应加强和周边地区的合作来解决环境问题。有90%的人是关注食品安全事故的，而且他们有八成的是通过网络和电视来了解安全事故的。
（2）消费者对相关部门的期望
调查结果5 有九成受访者认为应该是食品药品监督管理局在日常监管中发挥最主要作用。有89.13%的受访者认为是“市食品药品监督管理局”发挥巨大作用，说明受访者是对市食药监管局给予很高的期望，同时市食药监管局也应不负众望，在以后加大检查力度，加强处罚程度，杜绝食品安全问题的发生。
调查结果6 97.8%的受访者认为政府部门和食品企业共同应为出现食品安全负责。出现食品安全事故时，44.6%的调查者认为是政府部门监管不力，超过一半的受访者认为是食品企业缺乏社会责任感。由此可以看出消费者认为政府和食品企业应该为此承担主要责任。这就警示相关企业应该增强社会责任感，规范生产工序，加强工作人员的安全意识。
（3） 消费者对食品安全的自我保护意识分析
调查结果7 东莞市消费者自我约束能力很强，但面对食品安全问题，消费者的自我保护意识不强，应加强食品安全常识的宣传，加大宣传覆盖面以增强自我保护。每周大约有几次会吃路边摊的选择上，有接近三分之二的人选择不吃路边摊；受访者在选择买菜地点时，他们都选择正规的农贸市场（77.2%）和超市（22.8%），而不去去街头路边买菜。说明消费者的自我约束力很强。但是受访者购买到问题食品时，他们最好的处理方式不是进行索赔、找媒体曝光等，而是有60.9%的人选择“自认倒霉”，远远超过“找媒体曝光、找相关部门投诉”等正当渠道维权的比例。为此，应该加强食品安全常识的宣传，加大加宽宣传渠道，增大宣传覆盖面。
调查结果8 对于最担忧的食品安全依次是粮油、肉类和水果蔬菜。调查数据显示，消费者最担心的食品安全中，有33.7%的受访者认为最担心的是“粮油”，有32.6%的受访者认为是“肉类”食品。这仍与市面上、餐馆等地方出现的地沟油事件息息相关，“瘦肉精”事件目前是屡禁不止。建议监管部门重视源头监管，重点将关于粮油、肉类和蔬菜水果类食品的安全抽样结果及时公布，从源头消除消费者疑虑。
（4）消费者参与日后的执法宣传活动的相关调查结果
调查结果9 超过八成的人认为社会各界共同治理与强化执法是最佳解决食品安全问题的模式。未来最有效解决食品安全问题的模式中选择由“政府、企业、社会团体、媒体和消费者共同防治”的消费者达到了42.9%，同样仍有40.2%的人选择希望“监督部门强化执法力度”。这说明，在全市提倡“共治模式”的理念，还是有较好的群众基础的。
调查结果10有超过八成的人表示有兴趣参与到安全执法中来，为社会的食品安全贡献自己的力量。仅有19.5%的受访者不愿意参与到日后的食品安全宣传执法活动中。在作为市民代表参与食品安全的执法和宣传活动中，仅有4.35%的受访者是感到“非常没兴趣的”，感到“没兴趣的”也只有15.2%。同时，也希望监管部门探索出一系列实际可行的具体方案，来进一步调动市民的积极性，让市民参与到共治模式中来。
二、东莞市探索食品药品安全的主要举措
1.夯实基础，提高监管保障能力
东莞市食药监局近年来主要做了以下五个方面工作：一是摸清经营单位底数。建立完善并及时更新流通环节食品经营者数据库，对食品经营主体做到底数清，情况明，数字准。全面掌握食品经营单位经营品种、范围、负责人、从业人员等数据，同时认真对照现场核对工商部门移交的食品经营单位资料，摸清食品经营单位底数。据统计，工商部门移交食品经营户资料6.6万多户，自2014年3月以来，全市系统核发食品流通许可证7146户。二是建立健全相关工作制度。根据国家总局、省局的工作要求，认真梳理法律法规中对流通环节食品安全监管的有关规定和要求，及时整理制定《东莞市食品药品监督管理局食品流通许可实施规范》（暂行）、市场巡查监管、飞行检查等制度，研究制定切实可行的许可和日常监管工作措施。三是规范办事程序。根据国家总局、省局的要求，市食药监局在多次讨论的基础上制定并印制了东莞市食品药品监督管理局食品流通许可办事指南，对各种办事程序的资料、时限等都作出了具体规定。四是统一启用许可系统。由于东莞市行政区域设置的特殊性，省局行政审批信息化平台并不适合东莞市的食品流通环节许可。为此，市食药监局多次与省局食品市场监管处进行沟通，以书面和口头汇报的形式向省局有关处室对行政审批平台提出改进意见，经过多次沟通，最终于2014年7月14日在全市统一启用许可系统实行网上审批。五是充分利用原有电子监管系统。经与信誉通公司多次联系协商，对“市场通”、“信誉通”电子监管系统进行衔接，市局及各分局均开通了“市场通”、“信誉通”的查询权限，市食药监局在对“315问题食品”和“芬卡”牌橄榄油等食品来源的追溯时，尝试利用“信息通”电子监管系统对问题食品进行追溯跟踪。
2.紧抓专项整治，保障食品安全
市食药监局紧紧围绕年初制定的整治工作重点和目标，积极行动，采取有效措施，扎实有序地组织开展各项整治行动，成效显著。
（1）组织开展节假日期间专项整治。市食药监局先后组织开展重大节假日期间专项检查，对“五一”、国庆等节日期间食品交易比较活跃的食品经营单位和商场、超市、集贸市场以及主要繁华街道、旅游景点、城乡结合部食品经营单位进行检查，保障了节日期间广大市民群众流通环节食品安全，有效保障食品安全。
（2）组织开展中小学校周边食品经营单位食品安全专项检查。为了进一步净化校园周边食品消费环境，保障中小学生身体健康，根据省局、市食安办相关文件精神，结合东莞市实际，加强组织指导各分局（监督站）实施日常监督管理，并组织开展中小学周边食品安全集中整治行动，要求各分局（监督站）对本辖区内食品生产经营者进行全面清查，掌握基本情况，严格监督经营者落实索证索票、进货查验和查验记录制度，严格执行食品定期检查制度，强化标签管理意识，落实食品经营主体责任。专项检查期间，全市共出动执法人员9980人次，对3560家学校周边食品经营户进行了现场检查，清理无证无照食品经营户155户，查处违法经营食品案件11宗，查处不合格食品37.48公斤。
（3）组织开展“飞行检查”。根据省局、市局的“飞行检查”工作要求，市食药监局针对日常监管中的重点品种对食品经营单位开展“飞行检查”。2014年共开展了酒类和肉制品2期“飞行检查”，邀请了附近4个镇街的执法人员现场学习，突击检查了镇街的酒类经营企业和肉类经营企业，对检查中发现的问题进行了立案查处，并要求当地食品药品监管部门按照相关法律法规和“飞行检查”的要求跟踪处理落实。
（4）开展食品标识标签专项整治行动。制定《东莞市规范食品标签标识专项监督检查工作方案》，组织开展相关法律法规和标准的培训；督促食品生产企业开展食品标签标识的自查整改；对食品生产企业开展专项监督检查；集中清理和规范委托加工和分装食品等重点环节的标签标识行为，截至目前，共出动检查人员912人次，检查企业259家次，暂未发现违法违规现象。
（5）抓好打击非法销售加工“病死猪肉”及其制品专项工作。重点做到以下三点：一是加强对生产加工单位的监督检查，督促生产者使用合法屠宰厂（场）屠宰并经检验检疫合格的肉类产品，严禁利用病死猪肉及其制品为原料生产加工肉制品和各类食品。二是监督生产者对在生产经营过程中发现的病死猪肉及其制品进行无害化处理；对在监督检查中发现的病死猪肉及其制品，要依法没收并进行无害化处理。三是加强排查，及时发现非法生产经营“黑窝点”、“黑作坊”，对涉嫌非法收购、贩卖、屠宰病死猪肉以及以此作为原料加工制售肉制品的犯罪案件及时移送执法机关。
（6）以大桶水、固体饮料为重点，加大饮料生产企业监管力度，开展饮料生产企业专项监督检查。通过现场检查督促和短信提醒等方式,督促东莞市的“大桶水”生产企业切实落实主体责任，严格按照相关法律、法规、标准等组织生产并确保生产条件持续符合相关规定。专项行动中，市局和镇街分局共检查企业95家次，其中13家处于停产状态，部分企业存在生产记录不全、出厂检验记录不全、标签不规范等问题，市食药监局已责令其进行整改。
（7）开展2014年食用明胶和使用明胶生产加工食品专项监督检查。市食药监局迅速采取措施，制定下发《转发关于进一步严格食用明胶和使用明胶生产加工食品监管的通知》，检查食用明胶和使用明胶生产经营食品单位共1530家次，暂未发现违法违规情况，抽检样品30批次，全部样品经检验无异常。
（8）开展全市米面制品生产企业专项整治行动。一是在全市组织开展为期一个月的全市米面制品生产企业专项整治。制定《东莞市米面制品生产企业专项整治工作方案》，以《食品生产通用卫生规范》（GB 14881-2013）的实施要求对照检查，同时对产品质量控制及管理进行核查。发现问题共43条，发出《责令整改通知书》19份，现场行政处罚2家，3家企业自行停业整改，抽检产品15批次经检验未发现异常情况。二是召开全市米粉生产企业座谈会。联合道滘镇政府召开全市米粉生产企业座谈会（东莞市共17家米粉生产企业，其中道滘镇15家），要求各米粉生产企业吸取“米粉事件”的教训，自查自纠，坚决杜绝此类事件再次发生；要求全市米粉生产企业在主要环节的生产车间加装视频监控，全程监控食品从业人员的生产行为。三是研究探讨米粉行业改造升级措施。“米粉事件”的产生，也与米粉生产企业因土地使用权问题不能改造升级厂房设施有一定的关系。3.做好宣传和信息报送工作利用媒体开展多种形式的宣传。市食药监局高度重视流通环节食品安全宣传工作，把该项工作纳入年度宣传重要工作内容，统一谋划，统一组织开展。通过例会等会议提高工作人员对流通环节食品安全的重要性认识，发动人员积极参与到宣传中来，切实加强政务信息报送宣传工作。及时向外界宣传食品流通环节监管信息。
（东莞社会建设研究院 供稿）
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