三、东莞商会、协会承接政府职能的现状及存在的问题
东莞市的商会、行业协会经历了从无到有、从小到大、从少到多的发展历程。自2006年起，东莞市积极推动行业协会管理体制改革工作，把行业协会的业务主管单位改为业务指导单位，取消业务指导单位的前置性审批。东莞正处于经济社会转型期，政府正在实现全能型政府到有限政府的转变，商会、协会承接政府职能转移的步伐正稳步推进。
（一）商会、协会承接政府职能的基本情况
截至目前，东莞市已登记注册行业协会99家，其中经贸类46家，建设类9家，科技类8家，交通类5家，外贸类4家，城管类3家，其余为文广、旅游、工商、房管、质监、农业、计划等共24家。
表3 东莞行业协会的数量及结构分布
资料来源：东莞市社会组织管理局提供
东莞市32个镇街已全部成立了基层商会组织，加上世界莞商联合会，共33家基层商会。2009年广东省民政厅出台《关于异地商会登记管理的暂行办法》，成立异地商会具有了法律保证。截至目前，共有11家异地商会在莞登记注册，还有16家处于名称核准阶段。
表4 东莞不同性质商会的数量分布
资料来源：东莞市社会组织管理局提供
1.制定了政府职能转移目录
为了推动政府职能向社会组织转移，东莞市政府已出台了《东莞市政府向社会转移职能暂行规定》等改革措施。根据《暂行规定》，商会、协会可承接的职能被分为三类，第一类是宣传培训等充分竞争性事项,第二类是行业评比等适度竞争性事项，第三类是企业资质认定等非竞争性事项。
2012年底和2013年东莞分别以市政府令的形式出台了两批改革事项目录，共提出转移87项行政审批事项和日常管理事项，并要求在2013年10月底前完成职能交接。在87项政府转移职能中，市科技局、市经信局等15个部门转移的73项职能属于商会、协会可以承接的范围，市司法局、市国土资源局、市体育局、市民政局等6部门转移的14项职能则不属于商会、协会承接的范围。
表5 东莞市政府向商会、协会转移事项基本情况
资料来源：东莞市人民政府令，东莞市民政局提供
参照国内外先进地区商会、协会承接职能的内容划分，商会、协会承接职能包括服务职能、自律职能、协调职能、维权职能和委托授权职能。考察东莞市商会、协会可承接的73项政府转移职能目录，可以发现，东莞商会、协会承接的职能以服务职能为主，有1项自律职能，而没有协调职能、维权职能和委托授权职能，承接的职能主要是协助政府履行事务性、临时性的职能。在服务职能中，涉及了资质认定、审核等重要职能，但是大部分仍处于初审推荐等边缘环节。
从东莞市商会、协会已经承接的政府职能转移的实际情况看，东莞商会、协会承接的主要职能也主要限于服务职能和自律职能，已开展的服务职能包括东莞名家具俱乐部积极联系政府有关部门为企业质量检测、专利申请等服务；厚街商会根据会员企业的行业需求，举办了涉及劳资事宜交流研讨、企业融资贷款等活动。已开展的自律职能包括：市汽车维修行业协会定期开展年度质量信誉考核工作，制定汽修行业开业标准和准入制度；市酒类行业协会成立市酒类行业协管队，协助政府部门加强行业监督管理。
2.规范了政府职能转移条件
根据《东莞市政府向社会转移职能暂行规定》，符合“依法登记注册、具有健全法人治理结构、具有独立财务管理制度、3年内年检合格”等六个条件的社会组织才能申请承接适度竞争性事务；除符合承接适度竞争性事务的条件外，申请承接非竞争性事务的社会组织还应符合“具有行业代表性、具有很高的社会公信力”两个条件。
表6 具备承接政府职能转移和购买服务的东莞商会、协会情况
资料来源：东莞市民政局提供
市民政局公布了第一批东莞市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，共有75家社会组织被纳入目录之中。在社会组织目录中，具备承接政府职能转移和购买服务资质的商会、协会有19家，其中，行业协会有16家，基层商会有1家，异地商会有2家。具有承接政府职能转移的行业协会包括东莞名家具俱乐部、市科技中介同业公会、市纺织服装行业协会、东莞市汽车维修行业协会、东莞市电子信息产业协会等，具有承接政府职能转移的基层商会是东莞世界莞商联合会，具有承接政府职能转移的异地商会包括东莞市湖南娄底商会和东莞市安徽商会。
3.强化了政府职能转移监管
政府职能事项向社会组织转移后，政府有关部门将工作重心转到依法制定标准和强化监管上，管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变，加强跟踪指导、服务协调和绩效评估。建立健全社会主体承接政府转移职能退出机制，对违反协议规定的，予以清退，并追究有关承接主体的违约责任。同时，每年至少1次组成评估小组或引入社会评估机构对承接主体进行评估验收，评估结果向社会公开，作为向社会主体拨付相关费用和项目资金、实施有关奖惩的依据。此外，还将建立诚信档案。依照承接主体履行职能绩效给予信用评级，接受社会监督。
（二）商会、协会承接政府职能转移中存在的突出问题
1.商会、协会与政府关系尚未理顺
（1）商会、协会缺乏独立性而过于依赖政府职能部门，难以自主承接转移职能。自治性是商会、协会的基本特点，但现阶段东莞大多数商会、协会的自治水平都比较低，难以摆脱职能部门施加的各种影响。东莞市现有的商会、协会有相当数量是由政府部门发起成立的，退休政府官员在基层商会担任领导职务或顾问的现象并不少见。商会、协会的官方色彩和行政化现象仍比较显著。在原有管理模式的长期影响下，业务主管或指导单位习惯性地在管理过程中过多地包揽了一些直接管理事项，有的甚至还通过颁布部门文件强化这种趋势，并把商会、行业协会当作政府部门的附属，这导致商会、行业协会的自治性较为缺乏，独立地位的缺失导致商会、协会难以独立承接转移职能。对于那些准备入会的个体、私营等非公经济企业和企业家缺乏应有的吸引力。
（2）尚未建立商会、协会承接政府职能转移的沟通协调机制。目前，东莞商会、协会没有与工商等监管部门间建立起有效的沟通协调机制。由于工商部门抽检等市场检查工作中没有吸收行业协会的参与，且经常针对大企业进行，加之许多检测标准由政府部门制定和把握，存在与企业发展的现实相脱节的问题，造成一些行业内的龙头企业屡屡被查出问题，而小作坊、黑作坊却能逃脱政府的检查、管理，因此难以起到扶优罚劣的目的，也极大地挫伤了大中型企业的积极性。此外，对于检测出质量问题的厂家、商家，工商部门往往并不通报给相关的商会、协会，而直接将检测结果送达企业，使得商会、协会不能及时配合政府部门，管理规范企业产品质量。
（3）商会、协会的业务主管和指导部门缺乏统筹。与全国其他地区一样，东莞商会、协会的业务主管和指导部门存在条块分割现象。东莞社会组织管理局是商会、协会等社会组织的登记指导服务单位，东莞工商联和总商会同样是商会的直接指导单位，而行业协会的业务指导和主管单位包括市经济和信息化局、市科学技术局、市城市综合管理等众多部门。不同政府部门的主管和指导职能互相交叉和重合，商会、协会的职能被行政性的分解和割裂，既不利于其可持续发展，又无益于地区经济和整个行业的全盘统筹。
2.商会、协会的职能承接能力欠缺
（1）职能承接思想准备不足。东莞商会、协会大部分是在政府部门的推动和协助下成立的，大部分会员入会的初衷是聚合同一地域、同一行业的力量共同发展。商会、协会长期停留在政策宣传等低水平的服务职能，对开展行规行约制定、行业调查、产品检验检测等高水平的职能尚不熟悉，没有做好承接政府转移职能的思想准备。
（2）代表性不够，未能代表地区或行业的整体利益。商会、协会是特定地区企业或特定行业的代表组织，将本地区或本行业的大多数企业单位囊括其中的商会、协会才能代表地区企业或行业的整体利益。虽然东莞商会、协会有一定的覆盖率，但会员比例还不高。目前东莞32家镇街基层商会均仅有一百多家会员企业，会员数量与镇街企业数量相差甚远。与商会一样，由于行业协会的作用有限，一些企业入会的积极性不高，有些大集团、大企业游离在行业协会之外，影响了协会在本行业中的代表性和话语权。在课题组调研工作中，相当部分会员表示对商会、协会活动兴趣不大，认为享受不到应有的服务；部分商会、协会负责人表示，所做工作十分有限，有力不从心之感。
（3）自身建设亟待提升，无力承接职能转移。东莞大部分商会、协会的经费来源90%以上是会员缴纳的会费，部分镇街商会的一切办公、人员及活动经费都来源于会员会费。由于目前东莞商会、协会未能有效行使职能，很多企业并没有参与进来，会员数量不多，会费有限，欠会费的企业不少，且会费的使用和管理存在不规范问题，导致商会、协会的经费严重缺乏。经费不足使商会、协会工作人员待遇偏低，较难吸引高素质的人才，专业人才缺口较大，且人才流失率较高。经费不足导致商会、协会很多活动都无法开展，形成无资金-无作为-无资金的恶性循环。另外，商会、协会内部管理制度不完善，运作机制不健全，为会员企业服务不周到等问题不同程度地存在。
（4）政府对商会、协会承接政府职能转移宣传不力。东莞市政府已出台了《东莞市政府向社会转移职能暂行规定》等重要措施，发布两批政府职能转移目录。然而，政府转移职能工作没有做充分的宣传，大部分商会、协会表示尚不知情政府职能转移目录，暂时也基本没有承接政府职能。
3.承接政府职能的内容有限且缺乏长效机制
（1）承接的实质性内容有限。商会、协会承接职能事项可以分为边缘层面的和实质性层面的职能。推介行业产品、咨询服务、行业调研等职能不涉及原有相关政府部门的权利或资源转移，属于边缘层面的职能；而行业政策规范及规划起草、评审和审核专业资质或资格等涉及原有政府部门权利和资源的职能事项，则属于实质层面的职能。
目前，东莞只有少数商会、协会已承接转移职能，绝大部分商会、协会尚未承接政府职能转移。从东莞商会、协会已承接政府职能转移的实际情况看，商会、协会承接的职能主要停留在协助政府开展临时性、事务性职能，如市汽车维修行业协会协助市道路运输局等职能部门开展信誉质量考核工作、市酒类行业协会协助政府部门查处制假售假企业。虽然东莞市汽车维修协会开展了制定汽修行业开业标准和准入制度，但总体而言已承接实质性职能的商会、协会非常少。在已发布两批87项转移职能目录中，虽然涉及了具有实质层面的职能，如评审和审核专业资质，但是大部分仍处于初审推荐等边缘环节，商会、协会获得职能部门的资源转移还非常有限。
导致这种情况的原因主要有两个方面，首先是相关政府部门由于观念和部门利益的原因不愿意真正将职能转移给商会、协会，其次是商会、协会能力和执行力的欠缺无法履行相应的职能。
（2）承接内容的确定缺乏长效机制。由于没有形成职能承接的长效机制，因此，在商会、行业协会承接政府职能过程中具有一定的偶然性。具体的职能承接主要是根据政府部门的需要，由相关政府部门依据法律法规定，与相应的商会、行业协会确立职能转移和承接关系。因此，在实际的职能转移过程当中，商会、行业协会只能依据政府部门的具体需要，承接一些临时性的职能事项。
在东莞商会、行业协会承接职能转移的内容确定上，没有针对职能内容转移的一个长效机制。大量临时性、偶然性的职能事项被作为商会、行业协会承接政府职能转移的重点，而真正涉及政府职能转移的事项由于欠缺长效机制，政府部门往往不愿意将其转移给行业协会。商会、行业协会职能承接内容的确定缺乏长效机制，往往导致政府部门职能转移和行业协会职能承接的“短视”行为，无法实现职能的有效转移和承接。
4.承接职能方式边缘化和利益化
（1）以边缘承接为主的单一模式。商会、行业协会承接政府职能的模式包括“移交—替代”、“委托—购买”、“授权—补助”三种。“移交—替代”模式下，政府部门根据商会、行业协会的章程规定的业务范围，将其工作职权内的职能移交给商会、行业协会，商会、行业协会独立承担职能事项内的物品或服务供给。“授权—补助”模式强调通过制订或修改法律法规将某项职能授予商会、行业协会，由商会、行业协会以自己名义来组织实施。“委托—购买”模式下，大量事务性、辅助性的政府职能事项由政府转移到商会、行业协会。可见，“委托—购买”模式下行业协会、商会仍处于政府职能部门的附属位置，职能转移属于临时性，是三种承接模式中的边缘模式。
从东莞实践情况看，在商会、行业协会承接的职能事项当中，采用较多的是“委托—购买”的模式，而其他两种模式较少采用，表明东莞行业协会、商会职能承接模式的边缘化。以边缘承接为主的模式，实际上反映了政府有关部门职能转移的观念还不到位，不利于政府职能的转变。
（2）承接方式以政府为主导。东莞市商会、行业协会承接政府职能的具体方式主要有三种，分别是公告转移、竞争转移和授权转移。公告转移和竞争转移两种方式下，都是由政府职能转出部门主动发出转移事项，商会、协会只是被动申请承接。先有政府部门的主动“移交”，才会发生商会、行业协会的替代过程，政府部门是这一过程的核心。同样，授权转移方式下，政府部门的核心作用体现在通过影响法律法规的出台，来限定商会、行业协会能够承接的具体职能。
职能承接具体方式的选择表明，政府部门发挥着核心作用，相关政府部门的主动移交、委托或授权是目前东莞商会、行业协会承接政府职能转移方式的关键。因此，东莞商会、行业协会承接政府职能的现有方式依然是以政府部门为核心，商会、行业协会承接政府职能主要是以配合政府的职能转变为主。
（3）承接模式受到部门利益影响。不同承接模式对政府部门利益的影响程度是不一样的。商会、行业协会通过“移交—替代”模式和“授权—补助”模式承接政府职能情况，意味着政府部门在相应职能事项上权力和资源的完全“让渡”，而“委托—购买”模式则保证了政府部门对相应职能事项的控制权力。而且，在“委托—购买”模式下，职能部门通常可以选择与其关系密切或者是其作为业务指导单位的行业协会来作为职能转移的对象。可见，相对于“移交—替代”模式和“授权—补助”模式，“委托—购买”的承接模式有利于维护政府部门利益。
目前，在东莞商会、行业协会承接政府职能实践过程中，主要是以“委托—购买”模式为主。承接模式的选择有利于保证有关职能部门的利益，说明了有关部门的自利性是影响商会、行业协会承接职能转移的关键因素。
5.商会、行业协会承接职能的监管机制尚未健全
政府转移职能不是简单地甩包袱，而是要让这些职能更好地发挥出来，这就要求政府在做好职能转移的同时，要做好对商会、协会履职的监管工作。如果政府监管不力，同样会导致商会、协会的滥权、低效，有悖政府向商会、协会转移职能的初衷。
反观东莞市的现实情况，商会、协会登记管理部门、业务指导部门机关人员编制少，手段简单，管理力量严重不足，与繁重的登记管理和业务指导工作极不适应，一定程度上影响了对商会、协会的监督和管理。由于监管力量不足，对于一些商会、协会的违法和非法行为，监管机构不能做到及时查处，不能有力地对商会、协会实施管理。
四、商会协会承接政府职能转移的对策建议
近年来，政府部门开始探索将一些辅助性、事务型的管理职能通过移交、委托和授权等方式转移给商会、协会，这种探索目前虽然还有待深化，但是已经显示出商会、协会在与政府职能互动过程中的积极作用。下来，要按照构建“小政府、大社会、好市场”的总体目标，进一步发挥商会、协会在社会管理与公共服务中的积极作用，加快商会、协会承接政府职能转移步伐。
（一）理顺管理体制
商会、协会对政府职能的承接是以政府职能的实质转移为前提的。为此，要进一步转变政府职能，理顺商会、协会管理体制，为商会、协会提供必要的发展空间。
1.理顺政会关系
在经济社会转型期，对政府而言，政府职能转移就是将原本政府掌控的“权力”和“资源”回归市场和社会，一方面是要把原来“管不好，管不了”的事项交还给市场和社会。另一方面也要防止政府在向商会、协会转移职能的过程中，将一些政府部门“不想管，不愿管”的事项推给商会、协会承担。从东莞政府与商会、协会关系而言，市编办主要负责规划编制机构，市社工委主要负责统筹和协调；市政府各职能部门主要负责东莞各商会、协会的业务指导。其中，社会组织管理局主要负责管理、登记工作；市工商联主要对全市经济领域的商会、协会进行业务指导（见图1）。
图1 东莞商会、协会管理体系结构图
商会、协会作为社会组织，既不是政府，也不是企业。政府要减少干预，保证商会、行业协会的独立性，商会、协会要在职能、人员、财务、机构等方面与政府行政机关实现真正脱钩，彻底切断行政权力在商会、协会内部体制的延伸。不能把商会、协会办成政府部门的下属机构或是政府部门人员的疏散地，更不能成为政府部门的“小金库”。商会、协会，在强化面向企业的服务、代表、自律职能的同时，还应积极承担政府转移的职能事项。
2.厘清商会、协会承接政府职能转移的规程
为使政府职能承接行为更加规范，需要规范政府职能转移运作机制：
（1）建立新机制。建议由市发改局牵头，制定出台我市政府职能转移的有关文件，明确政府职能转移的相关制度与内容，并按照“依法转移，能放则放”的原则，有计划、有步骤地依法稳定转移。
（2）规范商会、协会承接政府职能转移流程（见图2）。市社工委作为政府职能转移的总发包方，市工商联（总商会）作为总承接方。然后，由市工商联（总商会）分包给市一级行业协会、市一级商会以及32个镇（街）商会。
图2 东莞商会、协会承接政府职能转移流程图
（3）由镇（街）商会再分包给镇（街）行业协会。有关部门要制订政府职能转移的试行办法，确保商会、协会承接政府职能转移制度具有可操性。具体来说，要做到“五个明确”，即明确范围和项目、明确工作职责、明确操作程序、明确承接方式和明确评估方式。从政府职能转移提供方、承接方和服务事项三个方面，对商会、协会承接政府职能转移行为进行合理界定。将项目的协调、督办、评估等工作职责，分解至各相关处室。
3.调整商会、协会结构布局
（1）整合镇（街）商会、协会资源。建议借鉴佛山市的做法，创新思维理念，对各镇（街）商会、协会进行资源整合。即在各镇街商会的基础上组建总商会，镇街行业协会以团体会员身份加入，没有行业协会的，组建行业工作委员会，形成以总商会为龙头、行业协会为分支的枢纽型商会组织。将镇（街）政府转移的职能统一下放到总商会，由总商会联络各商会、协会对应承接。前期由各职能部门委派工作人员驻点总商会，对转移的各项职能工作进行业务指导。
（2）调整和优化商会、协会布局和结构。一是坚持“一市一业一会”设立原则。即同一行业内的全市性行业协会只能设立一家，支持鼓励部分同业企业集中、行业代表性强、产品或服务具有优势的乡镇，可由本区域内企业为主体发起组建全市性行业协会；二是稳步推进现有商会、协会改革和重组。对名称相近相似、业务交叉重复、分类过细的行业协会，要通过梳理、细化，进行归并重组。对无办公场所、无活动经费、无专职人员、不能维护和代表会员利益、无行业自律作用及长期不开展活动商会、协会，要依法注销或撤销；三是扩大商会、协会覆盖面。要打破区域、部门、所有制、经营模式等界限，保证企业平等的权利，扩大商会、协会社会覆盖面，进一步提高企业入会率，增强行业代表性；四是大力培育发展新兴商会、协会。要围绕建立现代产业体系和构建和谐社会的要求，遵循市场化的原则，在我市工业发展的重点产业，农业发展的特色产业，重点发展的生产性服务业及产业基础好、发展潜力大、符合国家产业发展方向的行业和领域，重点扶持和培育发展一批新的商会、协会。
4.加强政会沟通与协调
一是建立政会沟通协调机制。建议每年召开一次由市政府领导与商会、协会负责人沟通座谈会，专门听取商会、协会对推进我市改革发展的意见和建议，同时对充分发挥商会、协会作用提出新的要求；二是推进商会、协会依法参政议政。即建立政府重大决策征询商会、协会意见的制度。政府及其有关在制订涉及行业利益的政策性文件和技术标准等涉及行业发展的重大政策措施前，应当通过一定的方式征求和听取有关商会、协会的意见和建议。鼓励商会、协会提出促进行业发展、完善行业管理等方面的建议与诉求，并积极向有关部门反映，建立便捷的意见反映渠道。市政府召开全市性经济工作会议和市有关部门召开条线经济工作会议时，应邀请市级商会、协会参加，多渠道、多方式地发挥商会、协会在协助政府履行经济运行调控、市场监管职能和制订经济政策等方面的积极作用。
（二）提高承接能力
商会、协会要从自身素质提高入手，政府要为商协会提供必要的支持和帮助，为承接政府职能转移获得筹码。
1.强化商会、协会内部能力建设
一是完善内部管理制度。商会、协会要以法人治理结构为重点，建立代表会议、理事会、监事会等内部运行机制，健全议事规则，明确权力机构、决策机构、执行机构的职责。完善以章程为核心的选举制度、议事制度、财务制度、日常管理制度等内部管理制度，以及规范运作、诚信执业、公平竞争、信息公开、奖励惩戒、自律保障等自律机制；
二是建立商会、协会信息公开制度。建议商会、协会建设为行业服务、促进产业发展的各类自主创新、公共服务平台，建立和完善互联网站，畅通登记管理机关、业务指导单位、相关部门及商会、协会之间的电子信息沟通渠道，实现信息共享和数据交换，全面提升商会、协会管理信息化水平。对行业协会、商会的事务，涉及公共利益的，要在新闻媒体公告；其他重要事务，要在登记管理部门指定的网站公开；一般事务，要在行业协会、商会内部公开，加强行业自律，接受会员和社会的监督。
三是探索推进商会协会会长、秘书长竞聘制。不断优化现有商会、协会工作人员年龄和知识结构，会长、秘书长探索实行竞聘制，加强工作人员的专业化、知识化、职业化水平建设。试行面向本行业公开招聘工作人员，鼓励和引导优秀人才、志愿者参与和协助商会、协会工作。政府方面，除了相关部门对商会、协会的专职人员进行专业培训，传授商会、协会经营管理知识之外，还需鼓励和推荐优秀人才参加商会、协会工作，并协助商会、协会选聘专业人才。
2.强化政府对商会、协会建设的保障体系
商会、协会在承接政府职能转移过程中，必须建立和完善相关保障体系。
一是建议市政府成立公益创投基金，对纳入政府购买服务的社会组织包括商会、协会给予扶持，以解决商会、协会对外交流、经贸活动、招商引资、人才引进、专业培训等经费不足的问题，促进公共财政投入方式的转变。设立商会、行业协会改革发展引导基金，用于支持重点产业行业组织的新建和发展。
二是在业务上给予支持。政府职能部门要与商会、协会建立联系渠道，及时将有关的行业政策、动态和法规、规章等信息告知商会、协会，扩大其信息来源，并加强对商会、协会业务的指导，帮助行其提高业务水平。
三是围绕主导产业大力培育商会协会。例如在支柱产业、传统优势产业、新兴产业和高新技术产业中，选择规模较大、内部管理规范的商会、协会，业务指导部门要给予重点扶持与指导，引导其在管理和运作上与国际惯例接轨，并在办公经费、办公设施等方面继续给予资助。
（三）充实承接内容
1.深化政府实质性职能的转移。深化政府实质性职能的转移，是加快商会、协会承接政府职能转移的重要措施。针对当前商会、协会仅承接边缘性政府职能的现实，政府部门要加快转变观念，在明确政府部门承担的行政许可、行政决策、行政处罚、行动强制、行政执法监督等职能不能向商会、协会转移的情况下，深化政府实质性职能的转变，要制定政府职能向社会组织转移的中长期规划，坚持从易到难、从边缘到实质的原则，分阶段明确相关政府部门向商会、协会转移实质性职能的要求。
2.规范承接内容和承接对象。目前，东莞商会、协会承接政府职能转移试点当中，将政府转移的职能分为充分竞争性事项、适度竞争性事项和非竞争性事项，但未对职能转移和承接的具体事项和哪些政府部门该转移哪些职能作出明确的规定，导致政府职能转移具有一定的随意性和偶然性，不利于商会、协会真正承接政府职能转移事项，极易造成职能转移和承接避重就轻、流于形式。为此，应当进一步明确商会、协会承接职能的范围和内容。首先，对商会、协会能够承接的职能事项和政府部门需要转移的事项进行评估，划分长期的职能事项和短期临时性的职能事项。对于长期的职能事项，应明确规定职能转移和职能承接的具体职能事项、时限、要求。对于临时性的职能事项，可以由政府部门与商会、协会自主协商而定；其次，强化对政府职能转移的监督，确保职能转移的要求落实；同时，进一步明确商会、协会承接政府职能转移的资格和具体要求，建立对商会、协会承接政府职能内容的常态评估机制。此外，将原本应当由商会、协会行使的职能转移给商会、协会，并对需要由法律授权和政府委托给商会、协会的职能作出明确规定。
3.建立职能承接的长效机制。东莞商会、协会承接政府职能转移仍处于试点改革阶段，为防止政府与商会、协会在职能转移和承接过程中的短视行为，需建立长效机制。首先可以从规范职能转移和承接的内容入手，建立职能承接的长效机制，对职能转移和职能承接的全过程进行规范；其次是建立承接内容、承接对象和承接方式选择和评估的标准。避免政府部门因为部门既得利益而不愿转移相应的职能事项；再次是完善承接过程的监管制度建设。防止重承接开始和承接结果的监管，而忽视了对承接过程的监管；最后是建立合理的承接效果的评估体系，将承接效果作为承接费用支付和商会、协会今后承接政府职能事项的重要依据。
（四）完善转移方式
1.建立承接方式选择的有效机制。商会、协会能够承接的职能内容和承接的方式，特别是承接方式，由政府部门依据自身的职能转移需要确定，剥夺了商会、协会作为平等参与主体的应有权利，为此，需打破由职能转移部门主导承接方式选择的格局。首先，在承接方式的选择标准上，建立依据承接职能所对应的物品或服务类型选择承接方式的标准，这需要跨越部门利益和职能事项两个层面，转为以服务特性为导向的承接方式选择。其次，加强商会、协会承接职能方式的制度规范，以制度规范承接方式的选择，打破部门利益的束缚。再次，增加承接方式选择的透明度。加强商会、协会承接政府职能方式的监督，鼓励社会参与商会、协会承接职能转移过程的监督。
2.扩大商会、协会在承接方式上的参与。目前，东莞商会、协会承接政府职能转移主要有“移交—替代”、“委托—购买”和“授权—补助”三种方式，这三种方式下的职能承接都是以政府为主导。政府部门是主动移交、委托或授权，而相应的商会、协会则是被动替代、承接，这实际上也反映了一个普遍现实，即商会、协会与政府部门之间依然是不平等的关系。受现有体制和商会、协会自身能力的限制，许多情况下商会、协会还做不到对政府职能的主动承接，其对承接政府职能的积极性受到了限制。为此，建议扩大商会、协会在承接方式上的参与。首先，应当确定商会、协会与政府部门的平等合作关系。作为非营利性的社会团体，商会、协会与政府部门之间法律地位应该是平等的。其次，在承接方式的选择上，给予商会、协会更大主动权。在现有的承接方式下和承接范围下，鼓励商会、协会创新承接方式，开展与政府部门之间的多种形式合作。再次，建立商会、协会与职能部门之间的平等协商对话机制。在商会、协会承接政府职能过程中，针对承接方式的运作建立相应的沟通渠道。
3.完善多元化的职能承接方式。目前，尽管东莞商会、协会承接政府职能的方式有三种，但商会、协会在实际承接政府职能过程当中，较多采取的只有“委托—购买”方式，另外两种承接方式较少被采用。原因主要有两个：一是“委托—购买”方式下能够承接的职能事项较多，而且多为边缘层面的职能事项；二是“委托—购买”方式下还包括了定向委托、公开招投标、和政府购买等操作方式。由此可知，东莞商会、协会承接政府职能转移的方式相对比较单一。为此，在巩固现有的“移交—替代”、“委托—购买”、“授权—补助”三种承接方式下，应进一步创新商会、协会承接政府职能转移的方式。以合同承包方式为例，在政府部门将转移的职能事项通过“委托—购买”方式外包给商会、协会的同时，可以增加“合同内包”的方式作为一种补充，鼓励政府部门在公平、平等的基础上与商会、协会竞标。此外，在“移交—替代”、“授权—委托”等方式之外，还可以强化商会、协会的志愿服务方式，通过商会、协会的志愿服务来承接适当的政府职能。
（五）加大监管力度
1.加强商会、协会承接政府职能转移的监管考核。政府职能转出后，政府有关部门要将工作重心转要依法制定标准和强化监管上。一是创新监管理念。对商会、协会的监管，逐步由控制型向培育型、服务型转变，从注重事前审批向注重事中、事后监管转变；二是改革和完善商会、协会管理体制。改革登记和管理相分离的双层管理体制，完善民政登记部门的职能，进一步充实民间社会组织管理局的编制和人员，逐步形成登记、管理与指导相结合的社会组织相对集中管理体制；三是建立日常监管和年度考核评估相结合的机制。日常监管主要针对承接职能事项的专项监督考核，保证商会、协会承接政府职能的落实，年度考核评估主要针对商会、协会承接政府职能事项的综合测评；四是建立商会、协会等级评估制度。达到一定等级的商会、协会，才能承担政府授权或委托的职能，对长期处于低等级的商会、协会要予以淘汰，进一步促进商会、协会改进工作、提高诚信、加强自律、规范发展；五是建立健全商会、协会奖惩机制。对运作规范、发挥作用突出、社会公信度高的商会、协会给予表彰奖励。对未发挥作用、社会公信度低的商会、协会给予处罚直至撤消。
2.完善商会、协会职能承接效果的绩效评估机制。成立商会、协会职能承接的评估机构，由政府部门、商会、协会以及专家学者组成，在商会、协会承接政府职能转移之前对相应的承接内容和商会、协会职能定位以及政府部门职能定位做适当的评估。一是引入多元评估主体。包括政府主管部门，社会组织，同时要积极引进第三方评估组织；二是细化评估内容。评估的基本内容包括商会、协会资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果。同时要建立各项服务的细致的、合理的评估指标体系和评估标准；三是优化评估方式。商会、协会提供服务前采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者；在提供服务过程中，采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的方式评估，以保证商会、协会自身按照协议规定及行业规章制度进行运作；提供服务后，依照合同标准和评估标准对购买的服务事项实施情况评估；四是善用评估成果。建议基于评估效果的约束激励机制，对于评估结果优秀的商会、协会，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式；对于评估结果差的商会、协会，要求其期限改善服务，或中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的取消承接政府职能的资格。
3.完善商会、协会承接政府职能转移的资金监管。东莞在推动商会、协会承接政府职能的过程中，出台了相应的财政资助和购买服务的配套政策，包括专项资金、部门预算、国库集中支付和政府购买等方式。但是，这些财政保障措施在实施过程也存在一定的问题，还需要进一步加以完善。例如商会、协会在承接政府部门职能事项委托时，相关的资金费用纳入委托方的部门预算，这不仅增加了财政资金划拨的程序，也导致有的政府部门为控制部门预算支出，而不愿将职能委托给商会、协会履行。另外，财政补助资金审核划拨要通过对口的业务指导部门，涉及部门比较多，降低了资金划转和使用的效率。为此，要按照“费随事转”的要求，进一步完善商会、协会承接政府职能的资金监管：一是完善财政资金划拨和支付方式，确保财政补助资金的合理、高效利用，在保证资金使用安全的情况下，减少审批环节和审批程序；二是加强财政补助资金的使用监管，建立承接职能事项的资金使用审计制度，对商会、协会承接政府职能过程中财政资金使用情况根据承接事项进行项目审计；三是完善政府购买商会、协会服务的财政支持。要从长远出发，设立政府购买商会、协会服务的专项财政预算，政府对购买服务的随机性财政划拨转变为制度性支出。
（东莞社会建设研究院 供稿）
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